关于公务员制度的若干论争

近年来，随着公务员录用考试规模的不断扩大，公务员制度研究日益成为学术界关注的热点。学者们就公务员评估机制、管理方式、录用机制、职务晋升、管理体制等方面展开了讨论和争鸣，现综述如下。 　　■管理公务员的理念：以事为本还是以人为本 　　以事为本是传统官僚制组织的管理理念，强调以工作职位为中心，把人看成是完成组织任务的工具，排除了人的心理情感等各种非理性因素，使对公务员的管理变成像对物的管理一样，可以控制和可精确计算。这样一来，公务员个人只能服从命令、照章办事、墨守成规。 　　随着新公共管理理论的发展，学者们越来越强调用“以人为本”的管理思想取代“以事为本”的陈旧观念。我国《公务员法》也吸收了这种管理理念。《公务员法》强调了公务员义务、权益、监督三者的统一，体现了保障公务员合法权益的人本理念。首先，公务员八项基本权利体现了对公务员合法利益的尊重和保护。其次，《公务员法》在职位分类、职务与级别晋升、奖励、工资福利保险等制度设计中体现了“以人为本”的理念。再次，公务员在执法过程中从以前的“绝对服从”到现在的“相对服从”的规定，蕴含着制度设计理念的变化，体现了人事管理中人性化观念的回归。最后，公务员人事争议仲裁制度的建立，减少了下级对上级的依附性，体现了对公务员人格的尊重，淡化了行政机关等级观念，增强了上下级公务员之间在法律上的平等关系。 　　■公务员的任期制度：终身制还是合同制 　　公务员任职终身制也称常任制，它构成了西方公务员的身份保障制度。常任制能够维护公务员队伍的稳定性，吸引优秀人才进入公务员队伍。但随着公务员制度的发展，这一制度安排造成了公务员不思进取，能进不能出的局面。20世纪80年代以后，随着公共选择理论和管理主义理论的兴起，西方文官终身任期制受到猛烈冲击。合同雇用制和临时聘用制已成为公共部门以及政府机构用人的常见方式。 　　早在2002年，我国吉林、珠海、深圳等一些地方政府就开始了政府雇用制试点，政府的试点引起学术界的广泛关注。学者们认为，在我国实行政府雇用制，将私营部门人力资源管理的精神渗透进公共部门的人事管理中，体现了政府公职人员管理体制从一元化向多元化的嬗变，弥补了公务员制度的缺陷，是中国公务员制度改革的新尝试。为吸收公务员管理实践中的成功经验，我国《公务员法》第16章专门规定了职位聘任制，为进一步推行政府雇员制提供了法律依据。政府雇员制激活了政府人事制度，有利于解决机构精简与人才稀缺的矛盾；政府雇员能够发挥“鲶鱼效应”，促进公务员人力资源的开发。值得注意的是，政府雇员制如果执行不当，会造成政府职能部门的损失，加重纳税人的负担。 　　■公务员的评估机制：侧重过程还是侧重结果 　　传统的官僚制建立在等级制和规则的基础之上，它通过繁杂而又整齐划一的法规制度来规范公务员和政府机构的行为。以美国为例，政府雇员管理最小的细节都可以在政府的法规和条例中找到依据。这种重过程的管理模式使雇员的工作“不求有功，但求无过”，忘却组织使命和对工作绩效的追求。 　　20世纪90年代重塑政府时期，美国政府的管理理念转变为“结果为本”以及“注重绩效”。美国废除了过多过滥的人事管理方面的法律法规，将8000页的人事手册减少为3页。同时，普遍实行绩效评估和政府全面质量管理。 　　有学者认为，英美公务员制度有100多年的历史，经过长期的历史积淀，才形成现在需要改革的繁琐庞杂规则。而我国公务员制度建立只有短短20多年，还处于一个制度建立健全的过程当中，这也是我们不能照抄照搬西方公务员制度改革的原因所在。但这并不是说我们不重视公务员的工作结果。《公务员法》第33条明确规定，对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。这也说明了我国公务员制度在建立过程中借鉴了新公共管理的“结果为本”、“注重绩效”的管理理念。 　　■公务员的职务晋升：重资历还是重能力 　　在传统文官制度下，公务员职务晋升的功绩制原则并未得到重视，实际上资历晋升原则非常普遍。这种论资排辈的做法虽然简便易行，但它不利于调动公务员的积极性，不利于优秀人才的脱颖而出。 　　西方国家行政制度改革后，凭资历自动晋升的形式为公开招聘和内部竞争所取代，这就意味着公务员的晋升将更加重视能力而不是资历。 　　《公务员法》颁布后，我国公务员职位的晋升坚持能力晋升的理念。公务员在职位晋升过程中要坚持德才兼备、注重实绩、民主公开、平等竞争等原则，从而有效克服按照服务年限长短、资历深浅来论资排辈的弊病和公务员“熬年头”的消极心理。不仅如此，相关法规还规定，对少数因工作特别需要、德才表现和工作实绩特别突出的公务员，在相关部门审核同意的情况下，晋升时可以适当放宽学历、资历方面的要求。 　　■公务员的录用：封闭体制还是开放体制 　　竞争考试、择优录用是公务员制度的一条根本性制度安排。但对于如何录用到优秀人才，发达国家分为两种基本类型，一种是封闭式的录用，他们始终坚持“选择精英服务政府”的想法。如英国公务员的录用十分重视牛津、剑桥大学的优秀毕业生。一种为开放式录用，如美国的公职向普通的百姓敞开大门。 　　我国公务员广义上的录用制度是开放式的，考前在各种媒体上广泛发布招考公告，凡是符合资格条件的人都能参加考试。《公务员法》还规定了在选拔领导干部时要经过公开选拔、竞争上岗的程序，说明了我国公务员录用的公开性在增强。此外，公务员的职位聘任制进一步增强了公务员“入口”的开放与畅通。 　　（作者为华中科技大学公共管理学院教授）