十二五时期财税改革面临收支两翼的挑战
2010年07月06日18:21 来源：
 三、公共财政改革的重点和挑战 实现“十二五”时期经济社会发展的全局目标,需要加大公共财政改革和发展的力度。财政领域的改革,不可避免涉及到方方面面的利益调整。从财政领域本身来说,“十二五”时期改革面临的挑战主要体现在三个方面。 收支两翼的挑战 一是财政收入高增长的态势难以维持,而支出的刚性却越来越强。“十二五”时期,若干领域,尤其是民生领域需要进一步加大财政支持的力度,而在财政收入难以维持高增长的态势之下,如何实现收支的平衡将面临挑战。我国过去一段时间内,一直存在财政收入以两位数增长的态势,即使在金融危机期间的2009年,我国财政收入的增长率也达到11.7%。一些年份财政收入的增长速度甚至超过20%以上,远高于GDP的增长速度。究其背后的原因,主要是经济增长速度较快,以及征管空间巨大。而在“十二五”时期,按照多数机构的预测,GDP增长率大概要回落到8%-9.5%之间,难以维持过去高达两位数的增长率,同时随着时间的推移,加强征管因素发挥作用的空间越来越小。这两方面的原因都可能导致财政收入的增长速度可能有较大回落。 与之同时,从“十二五”时期国民经济发展的格局来看,对于财政支出规模的需求却非常巨大。经济增长模式需要转型,为此需要增加居民收入,以促进消费,这就要求加强财政向居民的转移性支出。社会保障事业发展已经到了一个新阶段,医疗、养老都要逐步实现全覆盖,且保障水平要不断提高。我国的城市化已经到了一个临界点,城市化的加速发展,需要进一步加大基础设施的建设,也提高了社会保障以及公共服务支出的水平。财政收入增长的减速,以及财政支出需求的加速,将构成“十二五”时期财政改革面临的突出挑战。 二是财政收入体系不够完善。一个完善的财政收入体系,应当以税收为主体。与发达国家相比较,我国全口径财政收入中税收收入的比重较低,自1998年以来一直未超过60%。我国大量财政收入体现为土地出让金、政府性基金、预算外等。这种格局导致大量财政收入游离于规范的预算管理程序之外,财政收入不能做整体安排,影响财政资金的绩效。在当前税收收入中,税收制度的设计较多侧重于组织收入的功能,而能够发挥促进资源有效配置、调节收入分配的税种还不突出。比如,财产税较为缺乏,流转税尚待优化,直接税有待加强,有关促进低碳经济发展,促进环境保护方面的税种还不够完善。在“十二五”时期,面临促进科学发展,加快结构调整,调节收入分配的重大战略任务,需要进一步进行税制优化,充分发挥税收体系调节收入分配、影响市场主体经济行为功能。然而,财政收入体系的调整以及税制的优化,涉及到企业、居民等方方面面的利益,社会关注度高,需要高度重视推出的时机以及操作步骤。这构成了很大的挑战。 三是财政支出结构需要进一步调整。财政支出的安排应体现出国家的政策导向。从当前情况看,我国的全口径财政支出较多地向经济建设事务倾斜,而医疗、养老等民生性支出比重较低。这反映了在改革开放的前三十年,我国全国自上而下的较强的发展导向,即以经济增长为中心,加强财政支持基础设施建设以及经济改革的力度。应当说,这段时期财政支出结构的这一特点,与我国的经济发展阶段是相适应的。进入“十二五”时期,我国的经济社会发展已经进入新阶段,在经济建设领域的财政投入已经取得较大成就的情况下,进一步加大投入其边际收益将会不断下降。换个角度看,我国社会事业的发展一直滞后于经济发展。从转换经济增长模式,将经济增长的引擎从投资转移到消费这一战略目标出发,“十二五”时期需要加快养老、医疗等社会事业的发展。为此,财政支出结构需要进一步调整。然而,各领域的财政支出往往有刚性的特征,要想实现较大的调整也需付出很大的努力。 |
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