公共行政学经典读书笔记之七

为谁掌舵，划桨的，还是坐船的？

                                 ---- 新公共管理理论读书笔记

 

20世纪80年代初，一场声势浩大的行政改革运动打着“重塑政府”、“再造公共部门”的旗号在西方国家内掀起，这场行政改革运动后来被称为 “新公共管理运动”，其所依据的公共行政学理论被称为“新公共管理理论”。

     一、“新公共管理理论”产生的现实与理论背景

     1、传统公共行政模式日益凸现的内在理论缺陷

     传统公共行政理论产生于19世纪末20世纪初。它与先前的政府管理理论最大的区别在于，它建立在两个全新的理论基础之上：一个是由伍德罗·威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治与行政二分”理论；另一个是马克斯·韦伯提出的“官僚制”理论。建构在这两大理论基础上的传统公共行政理论认为，政治与行政是可以分开的，在“二分”的情况下，公共行政的主要任务是如何有效地执行既定政策或达成既定目标。有关政治、政策的问题，属于政治学范畴，政治不要干扰行政，行政是科学的问题，可以也应该保持价值中立，而以追求经济和效率为目标。公务员应保持政治中立，他们的任务仅仅是忠实和有效地执行被政治官员制定的政策。据此，便可以建立一套科学的、最佳的行政管理原则。公共员系统依据这些组织原则运作，剔除任何个人感情因素，像驴一样受赏罚的支配，行政管理便可以达到高度的“理性化”，政府管理也就可以以最小的投入获得最大的效果。

其实，早在传统公共行政理论形成后不久，其赖以立足的二大理论基础就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。行政学者罗伯特·达尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的“政治与行政二分”实际上是做不到的，传统行政模式的不切实际之处就在于，政治与行政必然是相互关联的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。行政学者彼得斯也指出：“行政管理与政策并非呈现出互不相关的离散现象，而是相互关联的。无论是通过主观方式还是通过客观方式，行政体系的属性都会影响到政治体系的政策产出。”时至今日，大多数的学者对这个问题已经达成共识。对于韦伯的“官僚制”理论，学者们也认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。实际上，韦伯自己也只是把官僚制当作一种理想状态。在他看来，官僚组织的完善，必然使人们进入“铁的牢笼”，“哪里彻底实现了行政的官僚化，哪里所确立的权力关系的类型实际上是不可摧毁的”。要对付发达的官僚机器，一般个人、官僚机构中的官员甚至掌握最高权力的统治者实际上都是无能为力的。显然，这一切并不是现代人所向往的。另外，官僚制在实践中的应用也与韦伯的设想有些出入，特别是官僚制在人事制度中的实践所产生的僵化、形式主义较之韦伯的设想有过之而无不及，但其精英主义的特征又远不能达到韦伯的设想，这直接导致了该体系效率的降低。这些理论都从根本上动摇了传统公共行政赖以立足的理论基础。

   2、传统公共行政模式在实践中正在遭受日益广泛的抨击

   自20世纪80年代初期以来，就出现了对公共部门的规模和能力进行的抨击。人们普遍认为，政府“规模”过于庞大，浪费了过多的紧缺资源。目前，削减政府经费几乎成为一种普遍现象，如在西班牙、意大利、德国、瑞典等国家，其公共服务传统上是规模较大的，但是现在公共部门的作用已经下降了。其次，关于政府的“范围”也引发了争议。有人认为，政府本身介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的备用方法。作为这种观点的反应，许多先前由政府从事的活动开始转向私营部门。此外，政府的“方法”也受到抨击。人们越来越认为，官僚制的方法必定会造成工作的没有起色和效率低下。如果必须由政府从事某种活动，也需要寻求官僚制之外的其他的组织方法。对公共部门的规模、范围和方法进行抨击所产生的明显结果就是削减政府和改革其管理方法。

    3、经济理论的变革对传统公共行政模式提出了严峻的挑战

二战后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会生活实行全面干预。当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得同样明显。一方面，政府对社会、市场所承担的管理任务越来越多，成为“万能政府”；另一方面，政府内部官僚机构膨胀，效率低下，财政支出日益扩大，政府管理受到前所未有的挑战。正是在这样的背景下，强调自由主义和市场取向的公共选择理论异军突起。正如经济学家萨缪尔森所指出的，“公共选择理论用经济学的行为假设和方法，研究了当国家干预不能提高经济效率或收入分配不公平时所产生的政府失灵问题”。公共选择理论在70年代正式介入“公共管理”领域，并建立了一套自己的理论。公共选择理论的学者们采用“方法论上的个人主义”来研究政府官僚系统的行为。他们认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，一个是政治市场。在这两个市场上活动的是同一个人，都是自利和理性的人。也就是说，政府公职人员与普通市民一样，都以自己利益的最大化为目的。至于政府，由于人民对其所有权分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，再加上没有市场竞争的机制予以有效制约，因而自利的官僚得以不顾社会公益，专注于追求个人的权力、名望和利益，最终造成政府效率不彰。基于这一认识，公共选择理论认为，失败的是政府而不是市场，要解决公共管理的危机，应减少政府的职能，尽量交由更有效率的市场来调控货品和服务的供应，以达到最有效率的资源配置。他们还认为，传统公共行政强调的统一规制和监控，极大地抑制了公职机构和文官的创造力，已陷入形式化和僵化；代表国家意志的政府管理和服务，忽视公共保障和服务的多样性，对市场信号和消费者需求的反应不灵敏，已经不再适应当今世界的需要，是“工业社会的政府组织模式”、“十九世纪的行政技术”。由此，他们认为市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制，只有将“经济效率”奉为最高标准，通过市场这只“看不见的手”的作用，才能使众多自利的个体走到一起，增加社会福祉。总之，公共选择理论为新公共管理运动的兴起提供了理论上的依据。

    4、知识经济以及由此引发的经济全球化使各国政府面临严峻的“效能”和“合法性”竞争。

90年代以来，全球经济一体化程度的日益提高，使全球性的“政府效能”横向竞争的时代成为现实。政府绩效与政府合法性的单一纵向参考的时代已经结束，不同社会下的公众像选择职业与工作单位那样选择政府的时代已悄然来临。各国政府都清醒地认识到，只有在国际互振系统中不遗余力地寻求到保护和促进本国在全球竞争中利益的方略和战术，并有效地促进本国福利的实际提高，才能获得本国人民的认同和支持；政府效能与合法性已不再能从本国历史的纵向比较中获得令人信服的认同，历史原因已不再成为人们认可的社会福利不及他国的托辞。全球性“政府效能”和“政府合法性”竞争的结果，必然使那些对社会的要求与愿望反应迟钝或不愿作出反应的政府面临权威危机、信任危机和合法性危机。为迎接这一挑战，对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国政府明智的选择。

总之，随着时代的变迁和理论的发展，越来越多的人认识到，传统的行政模式已无法反映出现代公共服务所需承担的广泛的、管理的以及政策制定的角色。正是在这样的理论和现实背景下，以经济学和私营管理理论为基础的“新公共管理运动”引人注目地登上了公共管理的历史舞台，并引发了公共管理领域一场新的革命。

  二、“新公共管理理论”的主要观点

  1、转变政府职能，由“划桨”转为“掌舵”。新公共管理主张政府在公共行政中应该只是制定政策而不是执行政策，政府应该把管理和具体操作分开。用《改革政府》的作者戴维·奥斯本等人的话说，就是政府的角色应是“掌舵”而不是“划桨”。他们认为传统政府低效的一个重要原因就是忙于划桨而忘了掌舵，做了许多做不了、做不好、舍本求末的事情。正如彼得·德鲁克在其名著《不连续的时代》中所写道的：“任何想要把治理和实干大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自实干的做法也意味着干蠢事。”至于掌舵的主要途径，新公共管理认为要通过重新塑造市场，不停地向私人部门施加各种可行和有利的影响让其“划桨”的方式来进行。

与此同时，新公共管理认为，传统公共行政只注重提供服务而不注重预防，结果当问题变成危机时，再花大量的金钱、精力去进行治疗。新公共管理认为社会更需要预防，即解决问题而不是提供服务。为此，政府应该把更多的工作放在预防上。有预见的政府会做两件根本的事情：(1)使用少量钱预防而不是花大量钱治疗;(2)在作出重要决定时，尽一切可能考虑到未来，从而把握正确的方向。

   2、重视效率追求。追求效率是公共行政的出发点和落脚点。新公共管理在追求效率方面主要采取三种方法：(1)实施明确的绩效目标控制。与传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法不同，新公共管理主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，既确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。(2)重视结果。传统的官僚主义政府注重的是投入，而不是结果。他们往往只会花掉预算分解的每个项目的资金，对结果和收益毫不关心。新公共管理根据交易成本理论，重视管理活动的产出和结果，关注公共部门直接提供服务的效率和质量，主张对外界情况的变化以及不同的利益需求作出主动、灵活、低成本、富有成效的反应。(3)采用私营部门成功的管理手段。新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本——效率分析、全面质量管理、强调降低成本，提高效率等。

   3、以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向。政府以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。在新公共管理看来，政府是负责任的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”。作为“企业家”的政府并非以赢利为目的，而是要把经济资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的地方，“由顾客驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的政府”。对公共服务的评价，应以顾客的参与为主体，注重换位思考，通过顾客介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。

    4、在公共管理中引入竞争机制。传统公共行政力图建立等级森严的强势政府，强调扩张政府的行政干预。新公共管理则主张政府管理应广泛引入市场竞争机制，让更多的私营部门参与公共服务的提供，提高服务供给的质量和效率，实现成本的节省。以竞争求生存、求质量、求效率。竞争性环境能够迫使垄断部门对顾客的需要变化作出迅速反应。相对于动用政府本身的公务员来说，合同外包是允许政府实验各项政策的全新供给体系，通过市场测验可以判断出新政策的合意性。

    5、改造公务员制度。新公共管理主张对公务员制度的一些重要原则和核心特征进行瓦解：(1)通过推行临时雇佣制、合同用人制等新制度，打破传统的文官法“常任文官无大错不得辞退免职”的规定。(2)废弃公务员价值中立原则。新公共管理正视行政所具有的浓厚的政治色彩，认为不应将政策制定和行政管理截然分开。强调公务员与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，主张对部分高级公务员应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。新公共管理认为正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。

    三、“新公共管理理论”评述

作为对“新公共管理理论”的实践，“新公共管理运动”已经体现出了与传统公共行政模式重大的差异，如更注重管理绩效和管理效率，更注重市场的力量，更注重管理的弹性而不是僵化，更注重公共部门运行于其中的相关的政治环境，更注重私营部门管理方式在公共部门的应用等等。尽管在目前改革的实践中，出于操作上的需要仍表现出政府继续承担运动主体的角色，但“新公共管理运动”的兴起显示，一个全新的管理模式已经在公共管理领域逐步形成。

当然，任何的变革过程都会有得益者和受损者。从信奉市场力量和现代企业“消费者导向”中吸取营养的“新公共管理运动”，在一些大规模实践中虽然显示出了生机和活力，但也积淀着不少理念性的矛盾和冲突。从其产生的背景来看，新公共管理努力实现的是对一系列公共管理困境的救治，现实的问题使得关注效率的工具理性成为必要。但是这样一种理论进步更多的是建立在技术和工具的层面，也就是人们常说的具有形式偏好性，它对于追求何种最终价值兴趣不大。新公共管理过分强调市场机制的作用，过分强调政府向企业学习、用企业提供商品的方式提公共服务，但是由于实践中公共部门与私营部门的差别，导致伦理和责任上问题的产生。此外，在公共管理市场化过程中也出现了一些腐败现象。这些都导致了公平与公正问题的凸显。另外，从“企业家政府”和“企业化政府”引出的公共机构与私营企业之间的异同比较；在政治家与高级文官签订业绩合同及其评估过程中，如何避免政治和价值观的影响；在以“三E”---经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益或有效性（Effectiveness）作为政府绩效的评估标准时，如何协调这三者之间的关系；它和以公平(Equity)替换经济的政策评估的“三E”标准孰优孰劣等等。这些矛盾和问题都将是“新公共管理运动”在未来需要认真面对并切实加以解决的。