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拟不予行政处罚的调查终结报告
此处所称的不予行政处罚，是指因有法律规定的特定情形存在，行政机关对某些不应承担行政责任的当事人不予行政处罚的情形。行政处罚的目的在于维护社会秩序，教育违法行为人，震慑潜在违法行为人，保护公民的合法权益。如果行政处罚不能实现上述目标，就失去了实施的必要性。基于这种认识，法律规定在某些特定情形下，行为人虽然实施了违法行为，但不对其进行行政处罚。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（以下简称《程序规定》），结合《行政处罚法》，笔者认为，在下列情况下，办案机构应当作出拟不予行政处罚的调查终结报告： 1．不满十四周岁的人有违法行为的。违法行为人承担行政责任，除在客观上要有违法行为外，还必须具有行政责任能力，而行政责任年龄正是行政责任能力的一个重要方面。行政责任年龄是指行为人对自己的违法行为负行政责任所必须达到的年龄。未达到法定责任年龄的当事人由于不能正确控制自己的行为，判断其行为的后果和社会危害性，因此不应承担行政责任，不应受到行政处罚。基于此，《行政处罚法》第二十五条规定：不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚…… 2．精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的。精神病人在不能辨认或者不能控制自己的行为时，不能自由地在实施与不实施违法行为之间进行选择，不能了解其行为的后果及社会危害性，从而也就缺乏必要的行政责任能力。因此，《行政处罚法》第二十六条规定：精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚……但是应当明确的是：（1）只有对精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时实施的违法行为，才能作出不予行政处罚的决定；而对精神病人在能够辨认或者控制自己行为时实施的违法行为，仍应依法给予行政处罚。（2）醉酒的人实施违法行为的，应当给予行政处罚。但是须注意，病理性酒精中毒属于精神病的一种，如果这类病人在实施违法行为时处于不能辨认或者不能控制自己行为的状况，则不应给予行政处罚。 3．违法行为轻微，没有造成危害后果的。这是指当事人的违法事实清楚，也符合承担行政处罚责任的构成要件，但是仍不对其实施行政处罚的情形。此种不予行政处罚的适用必须同时满足两个要件：一是当事人的违法行为轻微，二是当事人的违法行为没有造成危害后果，两者缺一不可。 4．除法律另有规定外，违法行为在两年内未被发现的。这是指因当事人的违法行为已过行政处罚的追究时效，不再对其进行行政处罚的情形。行政处罚的追究时效，是指法律规定的行政处罚机关对行政违法行为追究行政责任的有效期限。超过法定的处罚期限，不得再追究当事人的行政责任；已经追究的，应当予以撤销。规定行政处罚的追究时效制度，其原因在于：（1）有利于行政处罚机关集中精力打击现行违法行为。（2）有利于维护社会安定团结。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。但为了保证行政处罚的追究期限与违法行为的社会危害性相适应，《行政处罚法》第二十九条又规定，法律另有规定的除外。 拟移送其他机关处理的调查终结报告 办案机构在调查取证过程中如发现案件不属于本机关管辖，或者违法行为人涉嫌犯罪应当移送司法机关，则须写出调查终结报告，说明拟移送的机关及理由。根据《程序规定》，移送其他机关处理主要包括两种情况： 1．移送其他行政机关处理。行政机关对案件的处理受到主管和管辖两方面的限制。主管解决的是工商行政管理机关和其他行政机关基于行政职能不同而存在的权限划分问题；管辖解决的是工商行政管理机关内部基于地域、级别、案件性质等而存在的权限划分问题。与此相对应，移送其他行政机关处理也包括移送工商行政管理机关以外的行政机关处理和移送其他工商行政管理机关处理两种情况。当然，无论是哪种移送，都应当满足以下三项条件：（1）作出移送决定的工商行政管理机关已经对该行政处罚案件立案调查；（2）作出移送决定的工商行政管理机关对其已经立案的行政处罚案件确实没有管辖权；（3）接受移送的行政机关对该违法行为具有管辖权。对于符合以上条件，应当移送的案件，办案机构应当写出调查终结报告，说明拟移送的行政机关及理由。 2．移送司法机关处理。工商行政管理机关在调查行政处罚案件的过程中，如果发现违法行为涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任，则必须将案件移送司法机关处理，而不能以行政处罚代替刑事处罚。因此，在发现违法事实涉嫌犯罪时，办案机构应当撰写调查终结报告，说明拟作出的移送决定及其理由。 其他终止调查的调查终结报告 这主要是指在对案件当事人不具有处罚的可能性时，办案机关所作出的终止调查的调查终结报告。行政处罚是以处罚对象的存在为前提的，如果违法行为人已经不存在了，那就失去了实施处罚的可能性。因此，尽管法律没有明确的规定，但是如果作为违法行为人的自然人死亡或者作为违法行为人的法人终止且不存在责任承担人，办案机构也应当作出终止调查的调查终结报告。□安 明 中国工商报 2008年12月16日 |
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