日本扩张性财政政策失效原因探析

日本扩张性财政政策失效原因探析

时间： 2010-01-12来源：财政研究作者：王艳辉编辑：xl

20世纪90 年代以来，日本经济多次面临严峻挑战，甚至陷入严重衰退的困境。日本政府频繁使用扩张性财政政策， 先后出台了十几轮经济刺激计划，但总体看，日本扩张性财政政策效果有限， 并未帮助经济摆脱内需不足、增长乏力的局面。认真分析日本扩张性财政政策“屡战屡败”的原因，充分借鉴日本的经验和教训， 对当前我国实施积极财政政策具有一定的借鉴意义。

一、日本扩张性财政政策及实施效果

根据宏观经济面临的困难以及扩张性财政政策的实施情况， 大致可以分为3 个阶段： 一是90 年代初化解泡沫经济崩溃；二是90 年代末应对亚洲金融危机； 三是2008 年以来应对国际金融危机。

（一）90 年代初泡沫经济崩溃后，实施增加公共投资为主的扩张性财政政策，以实现促进经济增长的目标。

随着90 年代初泡沫经济破灭，日本经济增长速度不断下滑， 步入二战后最长的衰退期。1992 年至1995 年间，日本政府实施了扩张性财政政策， 先后出台6 轮经济对策，总规模达到66.5 万亿日元。这一期间，财政政策具有以下特征：一是以公共投资为主。从规模上看，6 轮经济对策，公共投资比重达到73.6%； 从增长速度看，1992 年至1996 年期间， 公共投资实际增速分别为14.3% 、12.9% 、1.3% 、0.7% 、6.4%；二是实施减税政策。实行了规模为4.5 万亿日元的一次性“特别减税”政策，以后又调整为3.5 万亿日元永久性减税和每年2 万亿日元“特别减税”。

从实际效果看， 以增加公共投资为主的扩张性财政政策， 对拉动经济增长具有一定作用。1992 年至1994 年，公共投资分别拉动经济增长0.9、0.9 和0.1 个百分点，成为经济增长的主要动力。如果扣除公共投资， 经济实际增速仅为0.1%、-0.7%、1.0%。扩张性财政政策虽然阻止了经济出现负增长， 但是没有取得预期效果。1992年至1994 年， 经济实际增速分别为1%、0.2%和1.1%，呈现复苏缓慢、增长乏力的局面。

（二）90 年代末亚洲金融危机爆发后，扩张性财政政策通过减税和增加财政支出，以刺激总需求和维护金融稳定。

受亚洲金融危机和紧缩性财政政策的双重影响，1997 年2 季度，日本GDP 实际环比增速从上季度的0.7%，大幅下滑至-0.8%。为此，日本及时调整了财政政策取向，从紧缩性转变为扩张性。一是继续以扩大公共投资为主，并向交通和通讯网络建设倾斜。公共投资实际增速从1997 年的-.6%，上升至1999 年的5.5%。二是实施减税计划，桥本内阁实施了规模4 万亿日元的减税计划， 小渊内阁实施了6 万亿日元的永久减税政策。三是发放消费券。发放了7000 亿日元地方振兴券， 鼓励居民购买日常生活用品，刺激消费需求增长。四是加大就业培训。小渊内阁投入1 万亿日元，用于支持中老年失业者的再就业和职业培训。五是解决银行惜贷问题。小渊内阁增加7 万亿日元的融资和债务担保额度， 支持大型企业申请贷款。

这一轮扩张性财政政策， 对刺激经济短期增长产生了积极影响。从1999 年4 月起， 日本经济结束了长达25 个月的负增长，开始进入经济复苏期。2000 年，经济实际增速一度达到2.9%。但随着公共投资规模下降，私人部门投资和消费重回低迷，经济增长明显下滑。2001 年和2002 年，日本经济增速分别为0.5%和-0.5%。这表明，这一轮重点依赖公共投资的扩张性财政政策，未能有效拉动私人部门投资和消费，没有达到促进经济长期增长的预期效果。同时， 日本经济出现了通货紧缩现象。以2005 年为基期， 全国消费者价格指数从1998 年的103.3， 持续下降到2005 年的100。

（三）2008 年以来国际金融危机爆发后， 扩张性财政政策兼顾短期增长和长期发展的需要。

为了应对此次国际金融危机， 日本政府相继出台了4 轮经济刺激计划， 总规模达到132.2 万亿日元。总体来看，财政政策兼顾了经济短期增长和长期发展的需要：一是减少经济下滑带来的负面影响。如第2 轮计划扩大中小企业就业补贴范围、提高补贴率；第3 轮计划投资1.1 万亿日元，用于保障就业和支持再就业； 第4 轮计划设立“就业调整补贴”。二是完善社会保障体系和教育体系。如第1 轮计划强化医疗和养老保障体系， 完善育儿和教育保障体系；第2 轮计划面向所有家庭提供补贴；第4 轮计划完善地方医疗体系建设。三是支持新能源、节能、环保等产业发展。第1 轮和第4 轮计划都提出， 促进新能源和节能技术的开发和普及， 实施公共设施的节能改造，支持尽快实现低碳社会等。四是维护金融市场稳定。采取了国有金融机构注资、增加政府担保、向房地产企业提供贷款等措施，维护金融市场稳定。

目前，经济刺激计划效果尚未显现，日本经济形势继续恶化。自2003 年以来，日本经济增长逐渐依赖出口。2003 年和2004年，出口分别拉动经济增长1.2 和1.8 个百分点，成为经济发展的主要动力。此次金融危机爆发后，日本出口贸易规模急剧下降，引发企业业绩恶化和内部需求收缩。由于经济刺激计划实施不久，效果还未显现，并且外部需求下降远远超过预期， 目前日本经济形势还在继续恶化。2009 年1 季度，日本GDP 实际增速环比下降4.0%， 比上一季度加快0.8 个百分点， 按年率计算下降15.2%，创下1955 年以来的最大降幅。

二、日本扩张性财政政策失效原因探析

（一）长期依赖财政政策刺激经济的同时，财政状况恶化削弱了财政调控能力。

日本长期实施扩张性财政政策， 造成了财政状况明显恶化： 一是财政赤字占GDP 比重明显偏高。日本政府财政赤字占GDP 的比重，在2002 年一度达到7.9%，到2008 年逐渐下降为3.5%，仍高于美国、英国和德国等发达国家。二是政府债务余额占GDP 比重过高。截至2008 财政年度末，日本债务余额达到934 万亿日元，占GDP比例达到194%。三是国债还本付息占一般会计支出（相当于我国的一般预算支出）比重较高。从1991 年到2000 年期间，日本国债费率（国债还本付息费用占一般会计支出的比例）从22.8%上升至25.8%。截止2007 年，国债费率依然保持在25.3%的高水平上。上述数据表明，日本依赖发行国债来弥补赤字， 形成了财政支出刚性化的局面。大量资金只能用于偿还债务，不能发挥刺激总需求的作用， 削弱了财政宏观调控能力。

（二）通过加大财政投资拉动总需求的同时，财政投资乘数效应有所减弱。

扩张性财政政策的实施效果， 不仅依赖于财政投资规模， 而且取决于乘数效应大小。但是在日本，财政投资乘数效应有所减弱，对总需求的拉动效果并不理想。主要原因在于： 一是基础设施投资乘数效应较小。日本实施扩张性财政政策，主要投资于基础设施建设。与房地产等行业相比，基础设施关联度小、产业链短，影响了投资乘数效应大小。二是基础设施投资边际效应递减。自50 年代以来，日本政府采取“增长优先”的政策，不断增加公共投资，重点投向公路、港口码头、铁路等基础设施建设。到90 年代，日本基础设施基本处于饱和的状态。在此情况下，增加基础设施投资的边际效应递减，投资乘数相对较小。三是长期增加财政支出“挤出”消费。按照凯恩斯的投资乘数理论， 边际消费倾向与投资乘数正相关。由于日本长期采取发行国债、减税等政策，居民预期未来政府会增加税收，因此倾向于增加储蓄、减少消费，造成居民边际消费倾向减小，导致投资乘数效应下降。

（三） 企业经营目标转变和产业出现“空洞化”现象，制约着日本民间投资快速增长。

企业经营目标从利润最大化向兼顾负债最小化转变， 是日本民间投资难以扩大的重要原因。在资产泡沫膨胀时期，日本企业利用“高杠杆”大量购入土地和股票。随着泡沫经济破灭， 虽然多数企业经营状况良好，仍然能够不断实现盈利，由于资产价格持续暴跌，很多企业资产负债表恶化，面临着资不抵债的局面。因此，企业调整了经营目标， 从利润最大化向兼顾负债最小化转变，即将大量盈利用于偿还债务，同时减少借贷和投资， 以保持合理的资产负债比例，避免受高负债拖累陷入破产的局面。从1995 年起，日本企业开始减少申请银行贷款， 加速偿还既有债务。到2002 年和2003 年，净债务偿还额已经上升到每年30万亿日元以上的规模。在此情况下，即使扩大公共投资刺激经济的效果再好， 企业在“去杠杆化”过程结束前，也不会进行大量投资。

同时，日本经济产业“空洞化”现象有所加剧， 也制约了民间投资快速增长。受“岛国”经济特征、日元汇率升值等因素的影响，日本生产要素（工资、土地等）价格逐步上升，造成企业生产成本增加。同时，日本对外贸易存在巨额顺差， 出口产品易受到其他国家的贸易制裁。为此，日本企业开始调整国内生产布局， 通过对外直接投资将生产基地向海外转移。截至2007 年末，日本对外投资余额达到5468 亿美元，但外国对日直接投资余额仅为1339 亿美元。在直接投资“多出少进”的情况下，日本第二产业比重下降、第三产业比重上升， 产业“空洞化”现象有所加剧，带来了民间投资相对下降、就业相对萎缩等的负面影响，部分抵消了扩张性财政政策的效果。

（四） 扩张性财政政策对科技投入偏少，造成了经济长期发展动力不足。

二战后，日本政府采取“赶超型”战略，以实现赶超欧美发达国家、成为世界经济强国的目标。在科技领域， 日本长期奉行“吸收型”技术发展战略，依赖从海外引进技术。在实施“赶超战略”时期，这一模式发挥了巨大的作用。在完成“赶超战略”后，日本科技水平已经领先于大部分国家， 难以再从国外引进高水平的科技成果， 必须依靠自主创新来提高科技水平。但是，90 年代初的日本财政政策没有及时进行调整，仍然侧重于刺激经济短期增长， 对科技支出的投入水平相对较低， 未能有效提升自主创新能力和基础研究能力， 导致经济发展推动力不足。从科技支出占财政支出的比重看，1995 年日本科学技术振兴费为4740 亿日元，占一般会计支出的比重仅为1.2%， 低于欧美等发达国家3—5%的水平。值得关注的是，在这一轮经济刺激政策中， 日本加大了有利于长期发展的领域投入，如大力支持新能源、节能、环保等产业发展， 以抢占全球经济新一轮发展中的制高点。

（五）在浮动汇率制和资本自由流动的条件下， 货币政策未能有效消除长期实施扩张性财政政策的负面影响。

按照蒙代尔—弗莱明模型， 在浮动汇率制和资本自由流动的条件下， 日本政府长期大量发行国债， 会导致国内利率和汇率上升，从而造成出口减少和进口增加，对国内生产需求产生负面影响。1992 年至1995 年，日元汇率急剧升值，与财政支出持续增加的时点基本吻合。随着财政政策转向紧缩性和日本银行9 次降低贴现率，日元汇率开始下滑调整。日元兑美元月平均汇率，从1995 年5 月份的93.19，下降至1998 年7 月份的143.79。但是，货币政策未能有效消除财政政策的负面影响。尽管日本政府多次干预日元汇率走势， 但是日元兑美元月平均汇率总体呈上升势头，从1990 年1 月份的144.40，上升到2009 年5月份的96.30。日元汇率大幅升值，削弱了日本企业开发成本低、价格低等优势，削弱了扩张性财政政策的效果。

（六） 在制定扩张性财政政策的过程中， 利益集团相互博弈影响了政策的合理性和有效性。

日本国内的利益集团基于自身利益，对政府内部决策过程施加影响， 造成了扩张性财政政策有效性下降。一是既得利益集团“固化”政策。公共投资长期以基础设施建设为主，产生了一大批相关利益集团，甚至形成了“政、官、财”铁三角。如果调整公共投资投向， 政府会受到来自既得利益集团的巨大压力。因此，即使基础设施相对完善， 政府仍然将公共投资的重点放在基础设施上，造成投资效率不高、浪费现象严重。二是部门间利益博弈激烈。各部门都希望新政策符合自身利益， 形成了部门间利益博弈的局面，造成政策出台缓慢、调整幅度有限、缺乏长远目标。

（七） 当经济刚刚显现复苏的迹象时，扩张性财政政策过早“淡出”，遏制了经济增长反弹的势头。

泡沫经济崩溃后， 日本政府迅速实施了扩张性财政政策。到1996 年，日本经济出现复苏迹象，实际增速达到3.4%。日本政府认为经济已进入平稳增长的轨道，将财政政策从扩张型转向紧缩性， 造成日本经济急剧恶化。1997 年，经济实际增速从上年的3.4%下降到1.9%。在此情况下，日本政府被迫出台了一系列经济刺激计划。由于没有把握好扩张性财政政策“淡出”的时机， 财政政策取向在扩张性和紧缩性间出现反复，产生了“政府决策失误→政策反复变化（不连续）→居民产生不确定预期→政策效应降低”等负面反应，遏制了经济增长反弹的势头。

三、启示和建议

（一）加强我国财政能力建设，为今后较长一段时间实施积极财政政策奠定坚实的准备。

财政能力是实施扩张性财政政策的物质基础和制度保证。日本经验表明，政府财政能力会制约政策调控， 并削弱政策实施效果。改革开放以来，我国财政能力建设得到较大加强， 为实施积极财政政策奠定了雄厚基础。值得关注的是，国际金融危机尚未见底，我们应当未雨绸缪、早作准备，进一步加强财政能力建设。大力培植高效支柱财源，重点推行矿产资源有偿使用制度，加快研究物业税征收方案。坚持依法理财，提高科学化和精细化管理水平， 严格控制人、车、会等一般性开支，进一步压缩行政开支。同时，加强对财政债务风险的研究，重点关注财政风险的承受限度、实际风险累积水平等问题， 并制定适合我国实际的赤字率和债务负担警戒线， 为财政政策操作提供决策依据。

（二）提高实施积极财政政策的稳定性和连贯性，避免经济增长呈现“W 型”的趋势。

从日本的经验看，由于1997 年误判了宏观经济形势，过早放弃扩张性财政政策，转而实行紧缩性财政政策， 造成经济陷入连续25 个月的负增长。由此可见，正确判断经济运行形势， 合理把握扩张性财政政策“淡出”时机，是扩张性财政政策能否起到预期效果的关键。当前国际金融危机难言见底，全球经济尚未复苏，我国经济还未回到平稳增长的轨道。结合国际国内经济发展趋势， 我们要密切关注形势变化和政策效果， 提高积极财政政策的稳定性和连贯性，为扭转经济下滑趋势提供持续动力，避免经济增长呈现“W 型”的走势。

（三） 注重短期增长和长期发展结合，推动经济结构调整和发展方式转变。

借鉴日本经验，在实现“保增长”目标的同时，积极财政政策要更加注重兼顾“调结构”和“促发展”。在公共投资方面，目前我国农村和中西部地区基础设施建设空间较大， 应将财政投资的重点放在农村和中西部地区，加大倾斜力度、增加投资比例，同时将基础设施建设和当地产业发展结合起来，以利于自然资源、农产品、旅游资源的开发利用。在科技发展方面，可以考虑直接增加对自主创新的财政投资比例， 加大科技研发特别是基础研究的财政投入。在社会保障方面， 加快推进社会保障体系建设，加大保障性安居工程、农村危房改造的建设力度。在教育方面，要加大就业培训，各级人力资源管理部门可以免费或以较低收费提供再就业培训， 并为返乡民工提供就业培训。

（四） 调动各类市场主体的积极性，撬动私人部门投资增长。

日本的教训表明， 财政政策未能有效拉动私人部门投资， 是造成没有实现政策预期效果的重要原因。在我国，2009 年1—5 月， 国有及国有控股完成投资23055 亿元，占城镇固定资产投资的比重为43.1%。政府主导的投资仍是拉动经济的主要动力。为此，要充分调动各类市场主体的积极性，通过补贴、担保等方式调动企业参与经济建设项目的积极性。要积极培育新能源、节能环保、生物制药、信息通讯、现代服务等新的经济增长点， 引导和撬动更多民间投资。此外，要重点完善农村和中西部地区的金融体系和金融市场，避免资金供给不足成为制约这些地区投资增长的瓶颈问题。

（五）完善财政支出监督机制，提高财政资金使用效率。

在日本， 不同利益集团相互博弈，影响了政策的合理性和有效性。在我国，虽然财政管理制度不断完善，但是仍然存在着“跑部钱进”等利益博弈现象，进而引发了截留挪用、虚报多报、资金使用效益低下等问题。为此，要完善财政支出监督机制，严把“资金投向关、资金来源关、程序控制关、制度保障关、责任落实关”。在项目前期，项目主管部门和财政部门，要积极参与前期项目的审定评估，严格拨款程序，规范拨款渠道；在项目执行过程中，要加强资金检查，确保财政资金和配套资金按时到位；在项目后期，要加强项目管理和财务监督，并且开展财政支出绩效评价，努力将评价结果和项目申报结合起来。

（六）稳妥推进“走出去”战略，避免对国内经济产生负面影响。

在外国直接投资有限的情况下，日本企业纷纷前往海外投资，造成国内产业出现“空洞化”现象，是日本扩张性财政政策“屡战屡败”的重要原因。在当前金融危机这一特殊时期，应鼓励企业和金融机构抓住发展机遇，充分利用“两个市场、两种资源”，稳步实施“走出去”战略。但是，在实施“走出去”战略的过程中，企业对外投资会逐渐增加；同时，随着我国经济发展水平不断提高，劳动力成本相对较低的优势将被削弱，对外商直接投资的吸引力会出现下降。今后一段时期，我国甚至会出现对外投资和外商直接投资“倒挂”的局面，对国内经济发展和就业增长带来负面影响。因此，要立足于国内经济发展大局，统筹安排、全盘考虑、审慎决策、加强管理，稳妥推进和实施“走出去”战略。