政治哲学与行政哲学的比较分析

 

政治哲学与行政哲学的比较分析

 

 

    近年来，随着我国行政管理理论研究的深入和行政体制改革进程的加快，行政哲学已经成为行政学界关注的一个热点论域，产生了为数不少且颇具价值的理论成果。然而，行政哲学在我国的研究历程毕竟还相当短，在基本概念、学科定位、研究对象、研究内容等诸多方面尚未取得普遍共识。考虑到政治与行政两者之间的密切关系，以及政治哲学作为一门成熟的学科对于处在初创时期的行政哲学研究的宝贵借鉴作用，本文尝试从政治哲学与行政哲学的关系出发来探讨行政哲学的问题，以期推动行政哲学的进一步发展。

    　　　　一、作为哲学分支的政治哲学与行政哲学

    哲学是智慧之学，是人类对于社会和自然现象的本质以及相互间关系和规律的抽象概括，是理论化、系统化的世界观。判断一个问题是否是哲学问题，要看它是否涉及思维和存在的关系。对思维与存在的关系在政治和行政管理领域的具体表现加以研究，就形成了政治哲学和行政哲学。政治哲学和行政哲学并非政治学、行政学与哲学的机械捆绑，而是用哲学的眼光和方法来看待政治与行政问题，把对政治问题和行政问题的分析追溯到哲学的根基上。

    　　（一）政治哲学研究述要

    1.国外学术界的观点

    政治哲学在国外已经历了几千年的发展过程，其理论形态已经显得相当成熟。然而，西方学术界对于政治哲学的看法仍然存在多种分歧。具体说来，西方学者从不同的思考角度出发，对政治哲学形成如下几种常见的意见：

    （1）“政治哲学就是要试图真正了解政治事物的性质以及正确的或完善的政治制度这两方面的知识。”[1]这种意见以写作《政治哲学史》而著名的斯特劳斯为代表。他认为政治哲学是探索智慧、寻求普遍性和整体性知识的哲学的一个分支，是对普遍和永恒价值的追求。斯特劳斯强调政治哲学不是历史学科，其寻求的政治真理和关于政治的知识具有超越历史的普遍意义。因此，斯特劳斯从事实和理想两个角度阐述了政治哲学，然而，他更为关注的是政治哲学的价值导向方面。

    （2）政治哲学并非对普遍和永恒价值的追求，而是与具体历史条件下的实际政治生活分不开。“尽可能地回顾产生理论的时间、地点和环境，始终是理解政治哲学的重要因素，因为这是作为政治本身的一部分或一种偶然因素而出现的哲学的特点之一。”[2]这种意见以写作《政治学说史》而知名的萨拜因为代表。他坚持以历史主义的相对性来解释政治哲学，反对价值与事实相结合，从而与斯特劳斯的政治哲学观形成鲜明的对比。

    （3）从政治哲学与政治科学区分的角度来定位政治哲学。这种区分以埃克斯坦为代表。他认为政治哲学与政治科学有严格的区别：首先，在论题上，政治科学主要涉及事实问题，而政治哲学除了涉及到事实问题，还涉及到准则问题；其次，在范围上，政治哲学具有综合性的理论结构，比政治科学的范围更宽泛；第三，在论证标准上，政治科学强调一致性，而政治哲学则强调连贯性和对因果关系的研究。此外，他还认为政治哲学提供的价值研究成果，对政治科学具有重要的指导作用，“政治哲学具有发人深思的能力，它可以为政治科学提供概念、模式、远见、理论和方法的丰富源泉”[3]。这实际上是从学科构成论方面对政治哲学做出的界定。

    2.国内学术界的观点

    国内学术界关于政治哲学的研究对象存在着较多的不同意见，而这些意见也并非完全不同，它们大多是在某些侧重点上存在歧见。兹列举几种较为常见的看法：

    （1）政治哲学是以哲学的方式探讨政治存在、政治价值和政治话语的一种理论知识体系。持这种意见的学者认为，从整个思想史来看，政治价值是它最重要最独特的论域。[4]这种看法强调政治哲学的价值引导和整合功能。

    （2）政治哲学是政治本质和基本内蕴的哲学表现，其基本的任务是揭示政治的一般规律即真的规定，探寻社会所公认的价值标准和共同利益即善的尺度，以及发掘和展现贯穿于人的政治活动中美的意蕴。[5]这种看法强调了政治哲学解说政治现实、评价政治活动及引导政治方向的功能，体现了政治哲学追求真善美的统一。

    （3）政治哲学是关于政治的一般理论，是关于政治的一般理论的理论。所谓政治的一般理论，即从纷繁复杂的政治现象中把握政治及其关系的实质，探寻政治的起源、本质、关系、功能、过程、规律、规范、目的、手段等；所谓政治的一般理论的理论，即是埃克斯坦所谓的“超理论”，它的研究对象包括政治理论、学说、思想、观念自身，如政治学基本概念、范畴的确立，政治理论科学体系的建构，政治分析原则与方法的选择，政治逻辑的普遍本质和内在联系的规定，政治价值评判及其标准的设置等。[6]这种关于政治哲学的观点是国内学者较为认同的，它事实上是从政治实践与政治理论的两个层面对政治哲学进行界说。

    综合国内外学术界关于政治哲学的意见，我们认为，政治哲学是政治学理论体系的最高层面，是整个政治学研究的基石。政治哲学是通过对人类政治生活的哲学反思，从而为政治发展提供价值指向的理论体系。政治哲学是哲学在政治领域的应用，属于部门哲学和应用哲学的范畴，它通过对实然的解释和对应然的追求，从而与关注实然的政治科学相区分。因此，政治哲学既要对人类社会的政治现象根源做出解释，又要“研究公共权力的合理性与合法性基准，也即人们服从公共权力的价值依据”[7]。从这种意义上讲，把政治哲学定义为“以哲学的方式探讨政治存在、政治价值和政治话语的一种理论知识体系”，是不无道理的。

    　　（二）行政哲学研究现状

    1.国外学术界对行政哲学的探讨

    与政治哲学的情况不同，行政哲学的研究目前在西方学术界也起步不久，尚处于探讨是否存在“行政哲学”的阶段。西方学术界存在以下三种不同的观点：

    （1）行政哲学是不存在的。拉里·林恩是这种观点的代表人，他指出：“什么是行政哲学？我们所希望的是只停留在学术上的社会构建吗？是‘科学管理’？是‘企业家政府’？是‘政府是掌舵，而不是划桨’？是合作主义？是管理主义？是广泛意义的宪政主义和‘法治’？……”[8]这种观点强调， 公共行政具有高度的实践性和技术性，且是在一定的背景特征下进行的，因而很难概括成一种具有普遍适应性的行政哲学。

    （2）行政哲学是存在的，但尚未成型。克里斯托弗·胡德与米歇尔·杰克逊在英语国家中第一次明确提出了“行政哲学”（administrative philosophy）。他们认为行政哲学与学说（doctrine）、合理性（justification）一起组成了行政观点。其中行政学说指公共行政应当做什么的观念，行政合理性指特定行政学说存在的理由，而行政哲学指从行政合理性的角度把一组行政学说前后一致地结合在一起，反映出特定的价值观倾向。胡德和杰克逊认为行政哲学还没有成型，但力图把新公共管理当作一种理想的行政哲学。[9]

    （3）行政哲学是存在的，开展行政哲学研究是必要的。如美国学者马歇尔·迪马克试图从哲学层面思考公共行政问题，从而将公共行政研究从技术问题中解放出来[10]。还有的学者对行政哲学作了较深入的考察，认为行政哲学主要包括两方面的议题：本体论（ontological）与认识论（epistemological），前者“涉及在一个官僚制和非人格化的组织中个人的存在状态，后者则关注我们对有关管理情景进行调查和理解的不同模型的假定”[11]。

    2.国内学术界对行政哲学的探讨

    国内学术界对行政哲学的研究已取得一些成果，但对行政哲学的概念、学科性质、研究对象、研究内容，均存在着不同意见。具体说来，国内学者在行政哲学的定位上存在以下几种主要观点：

    （1）“行政哲学是对行政本质以及行政科学发展进程进行考察和反思的哲学。”[12]这种观点从“实际的行政活动”与“理论的行政科学”两个主题出发，认为存在着两种行政哲学，一种以行政本体论考察为研究对象，另一种则以行政作为一门科学的整个发展进程的考察和发展取向的价值判断为研究对象；或者说行政哲学的基本功能是“对行政实践、行政理论的批判和创新”[13]。后来，有学者对这种观点进行了深化，认为行政哲学可以区分为一般定义和实践定义，行政哲学的一般定义是“对行政学的本质的理性思考”，实践定义则是在“行政实践的背景下对行政目的、行政伦理和行政决策的理性思考”[14]。

    （2）行政哲学是“关于行政管理的哲学，是较高层次的行政学理论和学科”[15]。这种观点强调行政哲学的应用性，它是用哲学的基本观点和方法来思考行政管理的具体问题，概括行政管理的规律，确定公共行政的性质，分析行政行为体系的构成和目标指向以及解决公共行政制度和体制层面的问题。这种观点突出了对行政管理实践活动的考察，强调行政哲学研究是一项直指社会行政管理实质性存在的研究。

    （3）行政哲学是“对人类行政活动过程本质与规律的认识的反思，即行政哲学是对一定的行政理念、行政认识的反思”[16]。这种观点强调行政哲学的思辨性、自觉性与创造性，认为行政哲学是在思想层面与观念意义上对行政理念的追问，是一种自觉的反思与批判，能够推动行政理念与行政认识的发展与提升。在界定行政哲学的过程中，这种观点通过区分行政学与行政哲学明确指出，行政学是具体的、实用性的，而行政哲学是思辨性的、批判性的。

    我们认为，行政哲学是对行政生活的哲学反思。行政生活世界是行政主体所处的物质生活与精神生活相统一的世界。以行政生活为起点的行政哲学不只研究行政一般问题或行政根本问题，而是对困扰行政主体的任何行政问题的理论进行批判和反思。行政哲学通过对行政生活进行哲学反思，探索行政之真，追求行政之善，塑造行政之美，建构关于行政生活的真的理念、美的理念和善的理念，趋使行政生活达到真善美统一的境界。

    　　　　二、政治哲学与行政哲学的比较

    政治领域和行政领域是紧密地联系在一起的。政治哲学和行政哲学作为哲学在政治领域和行政领域的具体应用，相互之间也有着非常密切的关系。政治哲学作为反思既存政治生活从而为政治发展提供价值指向的理论体系，其在西方的发展已走过了一个很长的历程，在中国也受到了很大的关注，成为一种相当成熟的理论形态。因此，对政治哲学和行政哲学的相关方面进行比较，对于当前处于初创时期的反思生活的行政哲学的进一步发展具有重要的借鉴意义。

    　　（一）政治哲学与行政哲学的相同点

    1.政治哲学和行政哲学都属于应用哲学。 政治哲学和行政哲学都是以哲学的视角来反思政治领域和行政领域的普遍本质关系，它们都属于部门哲学的范畴。但政治哲学和行政哲学并非研究世界的普遍关系，而是通过反思具体政治和行政领域的一般关系，来完成对理想政治秩序和行政体制的理论建构。值得注意的是，我们讲政治哲学和行政哲学属于应用哲学，强调的是哲学理论、研究方法在政治和行政领域的应用，而不是指政治哲学和行政哲学具有操作层面的应用性。作为哲学的分支，政治哲学和行政哲学关注的是具体领域内的普遍性问题，所要解决的是基本的、宏观的、抽象的、实质性价值层面的政治和行政问题，而不是微观的、直接的、具体的、操作性的政治和行政手段、方法和举措。

    2.政治哲学和行政哲学主要是价值性的。哲学的一个基本功能就是通过批判、反思旧的思维方式，实现思维方式的调整和创新，也就是说，哲学是开放性的，它面向的是未来。政治哲学和行政哲学主要关注的不是现实层面的政治和行政，而是应然状态下的理想政治和行政。在这种意义上讲，政治哲学“主要的和基本的特征是其价值性，它主要关注的是人类政治生活的意义和价值的问题，特别是道德价值的问题”[17]。行政哲学是面向未来的，其所具有的反思维度，“是一种批判性的维度、理想性的维度、超越性的维度”[18]，行政哲学的“本性是批判的，它通过对行政主体现存的思维方式的批判，为形成新的思维方式提供指导”[19]。行政哲学的这种维度和本性体现了行政哲学的价值性。

    3.政治哲学和行政哲学具有鲜明的政治性。首先， 政治哲学和行政哲学的政治性与它们研究的内容分不开。政治哲学探讨的是政治的价值性范畴及其关系，以及在此基础上对政治的合法性的论证和对理想政治秩序的理论建构。在这种意义上，每一时代、每一国家的政治哲学，总是在维护其所代表的阶级利益的基础上对政治生活进行批判和反思的，它所构建的理想政治蓝图也必定以其所代表的阶级利益为出发点。而行政哲学作为对行政生活的哲学反思，不可避免地要涉及权力与权利、利益与责任、法治与人治、集权与分权、民主与集中、善政与善治等的关系，从而具有鲜明的政治性。其次，政治哲学和行政哲学的政治性与它们的核心论域分不开。政治哲学和行政哲学的核心论域是公共权力及其合法性。政治哲学之所以关注政治权力的合法性，是因为政治权力及其统治在人类政治行为和政治关系中处于中心地位。政治权力的合法性必然建基于一定政治哲学视野中的价值与信仰，这使得政治哲学具有突出的政治性。而古往今来的行政活动，在本质上就是围绕公共（行政）权力的行使来进行的。要能正确地行使公共（行政）权力，首先必须正确地认识和看待公共（行政）权力，行政哲学通过反思公共（行政）权力的本质和作用从而为其规范运行指明方向。

    　　（二）政治哲学与行政哲学的不同点

    1.学科成熟程度不同。首先，在研究时间方面， 西方政治哲学自柏拉图和亚里斯多德以来走过了2000多年的研究历程，其间经历了古希腊罗马的政治哲学、西欧封建社会的政治哲学、近代西方政治哲学、现代西方政治哲学等若干阶段，而西方的行政哲学研究才刚刚开始，还谈不上研究历程。中国也很早就开展了对政治哲学问题的研究，中国古代政治思想史上的天人关系论、人性论、中庸中和论、圣贤论等都算是政治哲学问题，然而，“政治哲学作为一门独立的学科，在中国正处于起步阶段”[20]。即便如此，相对于行政哲学而言，中国的政治哲学研究历程也要长得多，学科建设也比行政哲学早。其次，在理论建构方面，西方政治哲学在经历2000多年的发展之后，特别是经过近几十年的复兴和深入研究，出现了诸如自由主义、保守主义、新自由主义、新保守主义、法团主义、社群主义等数目繁多的理论流派，而行政哲学的理论建构尚处于空白地带，目前西方学术界尚在为行政哲学是否存在而进行热烈的讨论。最后，在获得承认的程度上，不仅在西方学术界行政哲学因尚未得到认可而无法与政治哲学相比，就是在较为认可行政哲学作为一门哲学分支学科存在的中国，其学科的独立性和地位受认可的程度也远不如政治哲学。

    2.研究范围不同。政治哲学是对人类政治生活的哲学反思，而行政哲学则是对人类行政生活的哲学反思。广义上讲，人类的行政生活与政治生活是不能截然分开的，行政生活从属于并服从于政治生活。狭义上讲，即使政治哲学把对行政领域的哲学反思让位给了行政哲学，然而，它对行政问题指涉的政治根源的反思并没有中止，而是通过对政治根源的批判和反思来为行政哲学的研究提供方向性指导。此外，行政权力之外的政治权力与社会权力、行政关系之外的政治关系、政治合法性、政治统治等问题也是政治哲学关注的对象。

    3.研究重点不同。政治哲学和行政哲学毕竟是哲学在两个不同领域的应用，尽管它们存在着密切的相关性，但研究重点还是有很大区别的，政治哲学重点是通过对政治生活的批判和反思，从而进行政治合法性的系统论证及理想政治模式的构建，其落脚点在于政治；行政哲学的重点则是通过对行政生活的哲学反思，为行政改革和发展提供理想的蓝本，促进行政理论与行政实践的有机结合，其落脚点在于行政。此外，两者研究重点的不同，也体现在对价值理性与工具理性的态度上。政治哲学关注的是价值理性，即政治理论、政治制度的价值问题；而行政哲学除了关注价值理性之外，也没有忽略行政活动中的工具性问题，它通过对行政活动中的工具性问题进行哲学反思，从而为其工具理性提供价值导向。

    　　　　三、总结与启示

    从上文的比较中可以看出，尽管政治哲学和行政哲学都属于哲学的分支，是哲学在不同领域的应用研究，然而，政治哲学相对于行政哲学而言要成熟得多，且政治与行政之间密切的联系，又使得政治哲学的研究和发展历程对行政哲学研究具有重要的借鉴作用。

    1.发展行政哲学必须从政治哲学中吸取养料。政治决定行政， 行政是整个政治过程的一个有机组成部分。政治与行政之间的密切关系决定了研究政治领域的政治哲学对研究行政领域的行政哲学的发展具有指导意义。行政哲学是对行政生活的反思，然而，这种反思应该接受更具根本意义的政治生活反思的价值指导，这是由于行政生活的政治性决定的。

    2.发展行政哲学必须注重自身的研究重点。行政哲学要成为一门独立的学科，就必须要有不同于其他应用哲学学科（特别是政治哲学）的研究对象、研究内容、逻辑体系等作为一门独立学科的标志，这实际上就是行政哲学的研究领域、研究重点。从政治哲学与行政哲学相比较的角度看，政治哲学是对政治生活的哲学反思，它研究的是政治关系、政治思维、政治合法性、政治正义等一系列问题，侧重的是政治；而行政哲学是对行政生活的哲学反思。借鉴政治哲学的研究重点，行政哲学应该侧重于研究行政关系、行政思维、行政合法、行政正义性及行政权力的运行等一系列行政领域的问题，注重自身的研究重点是行政哲学获得自身的生存和发展空间、成为一门独立学科的前提条件。

    3.发展行政哲学应该先开展具体研究，再建构学科框架。 从政治哲学的发展历程可以看出，中西方有关政治哲学的研究源远流长，而学科建设则是在相关理论研究有了长期积淀的基础上才开始的。因此，对于行政哲学的发展而言，正如有的学者所指出的，“行政哲学体系的架构必须建立在充分研究的基础上，不必过早匆忙创构”[21]。我们应该借鉴政治哲学的学科框架及其研究经验，先深入具体、丰富的行政生活，对行政关系和行政思维积极进行批判、反思，开展相关理论研究，在理论积累和创新的基础上推动行政哲学学科框架的自然建构。