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金代权
摘要：不动产登记行政案件，既涉及国家利益，也涉及公民、法人或其他组织的利益，审理难度大，裁判依据复杂、裁判标准不统一，新情况新问题多。对于这类案件应该如何审理？笔者从房地产登记的效力、房地产登记制度与善意取得的关系、房地产登记行为的审查和房地产登记行为中的行政赔偿等问题发表了自己的观点。
关键词：行政案件；房地产登记；审理；房地产
随着我国房地产市场的发展，公民、组织的法律意识的提高，以及不动产登记的行政法律规范不健全等原因，致使当事人诉讼到人民法院的房地产登记行政案件逐年增多。这些不动产登记行政案件，既涉及国家利益，也涉及公民、法人或其他组织的利益，审理难度大，裁判依据复杂、裁判标准不统一，新情况新问题多。为此，提出审理此类案件的几个相关问题与大家研究。
一、房地产登记的效力问题
在审理房地产登记行政案件，特别是当涉及不动产善意取得的房地产登记案件中，由于对登记的效力看法不一，往往影响对这类案件的正确裁判。为此，有弄清房地产登记的效力之必要。
房地产登记是房地产行政主管部门依法对土地所有权、土地使用权、房屋所有权、房地产他项权、其他应当登记的房地产权利或与此相关事项进行记载、确认的行为。实行房地产登记制度，目的在于保障权利人的合法权益，维护房地产市场秩序。登记并颁发的房地产权证书是房地产物权的法定的公示方式[1]。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《房地产管理法》）第59条、第60条规定，国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。为此，房地产转让或变更抵押等情形时，均应向县级以上地方人民政府房地产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或更改土地使用权证[2]。中华人民共和国建设部根据《房地产管理法》制定了城市房地产转让管理规定，对该法进行细划，并明确规定：违反本规定转让房地产的，转让无效。由此可见，凡经过主管部门核准房地产登记并颁发房地产权证的，均应认定该房地产权证上记名的权利人拥有该权利证书所记载的房地产权利，依法拥有对该项房地产占有、使用、处分、设置抵押等项权利。因此，笔者认为，房地产登记主管机关的登记颁证行为应具有以下效力：
一是物权公示效力。房地产登记行为是一种公示的手段，最基本功能在于保护动态的市场交易安全，使连续发生的房地产交易不因权利人主张权利而遭到破坏。
二是物权公信效力。具体来说，它包括三方面内容：1、物权变动的依据效力。登记发挥着决定房地产物权能否按照当事人意志设定、变更与消亡的作用。2、权利正确性推定。以房地产登记证书所记载的当事人的权利内容为确定房地产物权的依据。3、善意保护效力。即法律认可房地产登记证书上记载之权利为真实内容，其宗旨就在于保护善意取得的第三人。房地产物权的公信力，赋予公示以一定范围内的可信性效力，即便公示与实际权利关系不一致，房地产出让人无处分权时，善意信赖公示的受让人自然应取得房地产物权。但是，公信力的保护必须具有的条件是：第一，登记错误不能从登记证书上发现；第二，第三人须为善意取得；第三，物权取得人即第三人已完成物权变更登记。取得人只有在满足物权变动的上述条件下才受公信力保护。
三是警示效力。房地产登记具有房地产风险警示作用。
四是监管效力。房地产登记是国家对房地产市场进行监督管理的重要手段，也是国家税收监管的必要手段。
二、房地产登记制度与善意取得的关系
从我国目前的不动产房地产登记案件看，许多涉及善意取得问题。因此，有必要搞清楚不动产登记制度与善意取得的关系，即不动产登记是否应适用善意取得制度。
善意，即“不知情”，是“恶意”的对称，指不知存在足以影响法律效力的事实而进行的行为[3]。所谓善意取得，是指无权处分他人财产的财产占有人，在将其不法占有的财产转让给第三人以后，如果受让人在取得该财产时系处于善意，即依法取得该财产的所有权，而原所有人不得要求受让人返还财产的制度。善意取得制度是现代发达国家即大陆法系和英美法系民法上的一项重要制度，涉及到民法所有权保护与交易安全的衡量与价值问题。在行政诉讼中，也经常遇到对此类问题的理解和掌握问题，这对整顿市场经济秩序，促进和保护市场经济的交易安全起着积极的重要作用。
但是，对不动产如房地产登记行政案中，是否适用善意取得，在理论上，在司法实务中，一直存在很大的争议。
一种意见认为，善意取得制度，仅限于动产，不能适用不动产如房地产登记行政案件。理由是：首先，我国还未将善意取得作为立法的一项明确制度予以确立。其次，对动产是否都能适用善意取得制度还有不同意见，更谈不上可适用不动产问题。再次，各级各地法院对涉及动产的善意取得的行政案件的处理各异。因此，善意取得制度不应适用不动产行政案件。
另一种意见认为，善意取得制度应适用不动产如房地产登记行政案件。笔者倾向这一观点，理由如下：
1、从法国、瑞士、荷兰等世界各国对善意取得制度的规范看，未排除对不动产的善意取得的适用，这可以作为我国司法机关处理民事、行政案件的一个借鉴。
2、从目前世界各国的立法发展趋势看，善意取得制度在适用范围上有逐渐放宽之势，已有许多国家将善意取得制度的适用扩展到不动产范围，这是对古老的传统的动产善意取得观念的挑战。为此，在司法实务中，应当从我国的实际出发，从善意取得制度的目的和宗旨出发，公正审理判决涉及善意取得的动产和不动产行政案件。
3、从我国目前的法律规范的规定看，虽然没有明确的完善的善意取得制度，但是1998年最高人民法院关于适用民法通则若干规定第89条规定：“在共同共有关系存续期内，部分共有人擅自处分共有财产，一般认定无效。但第三人善意，有偿取得该项财产的，应当维护第三人的合法权益，对其他共有人的损失，由擅自处分共有财产的人赔偿”。最高人民法院1984年《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第（55）条中规定，“部分共有人未取得其他共有人同意，擅自出售共有房屋的，应宣布买卖关系无效。买方如不知情，买卖关系是否有效应根据实际情况处理”。这些规定是对共同共有的不动产交易中的善意取得的规定。人民法院在审理登记行政案件中，当卖方中的共有人起诉登记办证行为时，仍应按这些规定审查登记机关给买方即第三人的办证是否合法。
4、从确立善意取得制度的目的看，它是为了保护市场经济的交易安全，保护善意取得无过失的交易者的利益，促进社会主义市场商品流通。因此，将其在不动产行政案件中的适用予以排除是没有理论依据的。
5、从现实情况的需要看，不动产的善意取得，在现实生活中随处可见，在行政审判中特别是在房地产登记行政案件中经常遇到。不动产善意取得在行政案件中的主要表现为：一是不动产登记机关因工作失误而使不动产登记出现错误或遗漏而引起诉讼；二是对于共同共有的不动产，由于登记簿或证书上只记载了一个权利人，导致不动产的无权处分而予以登记，引起了诉讼。例如房产登记簿或证书上，所有权人往往只填写一人，特别在家庭共有房产证书这种填写较为普遍。其结果出现了不动产共同共有的房产被房产登记证书上填写的这一权利人以房产共同共有名义，擅自处分了不动产，房产登记部门又给予登记引起诉讼的情形；三是尚未进行登记但属不违章的不动产，若该房使用的宅基地被国家征用时，因未登记对安置补偿引起争议而起诉至法院的。此类不动产因未登记，不具有登记的公信力，不属因登记公信力所产生的善意取得，因此，当该房及其宅基地被国家征用时，政府官员则主张不予安置补偿。就我国的国情而言，尚未建立健全不动产登记体系，农村的不动产尤其是农民私有房屋及其宅基地使用权未进行登记的现象较为普遍，一旦被国家征用时，因未登记产生了对其安置补偿的不同意见；四是当事人利用同登记机关工作人员的不正当关系，违法进行房地产登记变更，从而擅自处分了他人的房地产而导致诉讼，等等。
由此可见，在我国，确立不动产善意取得制度显得十分必要，它有着其他不可替代的社会经济和法律功能，也便于人民法院对此类案件的公正审理和判决。
三、关于房地产登记行为的审查问题
在行政诉讼中，对房地产登记行为如何进行审查，由于现行的法律规范对房地产登记的规定过于笼统、原则，不好操作，为此，对这一问题的审查标准如何掌握，各级各地法院产生了不同看法和作法，归纳起来主要有以下几种意见：
第一种意见认为，对房地产登记行为，人民法院只能进行程序审查。理由是，有关房地产登记的法律规范主要是一种程序性规定，它着重规定了房地产登记机关的组成，登记人员的资格以及登记的程序等。其目的是从程序上保障当事人权利的实现，即符合条件的予以登记。因此，对登记行为是否合法的审查，只从登记办证程序上把关，对登记办证行为的实体内容不应过问。如果经审查发现其程序上有问题，均应一律判决撤销。也就是说，审查房地产主管部门的登记办证行为是否遵守了申请、受理、审查、核准、发证等基本行政程序，有无证据材料认定该行政主体是按这一行政程序实施的登记办证行为；以此决定对该行为是判决维持还是撤销。
第二种意见认为，对房地产登记办证行为，人民法院应进行实质性审查。即在审查过程中，将重点放在审查确定真正的权利人上，即要着重对房地产权登记申请人提供的材料是否虚假、真实，有无欺诈行为等方面进行审查，从而决定对登记办证行为的维持或撤销。
第三种意见认为，对房地产登记办证行为，人民法院应全面进行合法性审查。笔者倾向这一观点，主要理由是：1、在房地产登记办证过程中，程序和实体是不可分的，申请人如果不是真正的权利人，在严格的登记审查程序中往往能够表现出来；房地产登记如果不按程序进行，往往也会造成确认权利人错误。2、在行政诉讼中，行政行为的行政实体内容和行政程序内容，均应成为诉讼审查的实体内容。因此，对房地产登记办证行为的司法审查也不能例外。3、从《行政诉讼法》的立法目的看，一是保护公民、组织的合法权益，二是监督行政机关依法行政。而人民法院的司法审查行为，与公民、组织的切身利益息息相关。如果对房地产登记办证的具体行政行为不从程序和实体上进行全面审查，就不能有效贯彻行政诉讼法的立法目的和宗旨。因此，对房地产登记办证行为进行程序性审查的意见和实质性审查的意见虽各有一定的合理理由，但笔者不能完全苟同。
如何进行合法性审查，笔者认为，应以房地产登记部门的登记办证的审查程度为限，即在程序上实行严格审查，在实质上实行适度审查，审查证实构成要件的材料的真伪。
四、关于房地产登记行为中的行政赔偿问题
房地产登记行为属于具体行政行为，所以行政相对人对这类行为享有申请行政复议和提起行政诉讼的救济权利。但对房地产登记行为违法时，能否提起行政赔偿之诉，如何赔偿等问题，由于法律规定不完善，行政赔偿和一般民事侵权赔偿责任应当如何分担和衔接，成为困扰司法界的一个难题，为此产生了不同看法和争议。
第一种意见认为，错误的房地产登记行为，房地产登记部门不应承担赔偿责任。其理由是：1、只有违法的行为行为才是导致损害后果发生充分且必要的条件，行政机关才承担行政赔偿责任。而房地产主管部门的错误登记行为并不是导致当事人权益受到损害的唯一原因，大多数是由于一方当事人未履行告知义务，或一方、双方提供虚假、错误的材料，房地产登记主管部门对申请材料未能进行认真核实而造成。即错误登记行为并不是导致一方当事人权益受到损害的唯一原因，房地产交易的一方当事人的欺诈行为才是损害后果发生的必要条件。没有一方当事人的欺诈行为存在，也就不会发生错误登记行为。因此，对房地产交易中一方当事人的欺诈行为造成的损害，要房地产登记机关承担行政赔偿责任是不公平的。2、权益受到损害的当事人可以通过民事诉讼获得救济。因为，这类民事纠纷案件，权益受到损害的一方可以以交易的另一方为被告提起民事诉讼，不能因为错误登记就简单地将这种风险转移到国家机关身上，即能通过民事等途径获得救济的，就不能提起行政赔偿之诉，这也是国外大多数国家的作法。3、司法实践中，很少出现登记机关由于错误登记而法院判决其承担赔偿的情形，大多数是当事人通过民事诉讼来进行处理的。因此，房地产登记部门不能因为登记错误而法院判决其承担民事主体的赔偿责任。
第二种意见认为，错误的房地产登记行为，房地产登记行政主管部门应承担全部赔偿责任。理由是：1、从行政权力上看，房地产登记是国家房地产登记行政管理机关根据申请人的申请或依职权所作出的一种行政行为，体现了国家行政权力对房地产物权关系的合理干预，是国家机关及其工作人员执行职务的行为。因此，房地产登记的正确与否会对房地产交易当事人的权益产生很大影响。在错误登记时受不利影响的一方当事人，有权依据国家赔偿制度的规定，向房地产登记部门要求行政赔偿。2、从因果关系上看，只要国家机关及其工作人员的违法行为与损害结果之间存在因果关系的，受害人就有权提起行政赔偿，错误的房屋登记行为的发生如前文所述的各种违法登记表现，可能是一因一果，一因多果，多因多果，还可能是多因一果，某房屋产权登记申请人故意提供虚假材料，房地产行政主管部门不尽严格审查义务而错误登记，给权利人造成损失就属多因一果。也就是说损害结果的发生与错误登记行为之间存在了因果关系。在发生这种违法行政行为与民事行为混合侵权的情况下，由于房地产登记部门享有审核申请材料真实性和合法性，保障交易安全的职责，仅以交易一方当事人有民事欺诈为由而完全排除房地产登记部门的行政赔偿责任，显然是不公的。3、从最高人民法院的司法解释上看，混合侵权行为中的行政机关亦应承担行政赔偿责任。最高人民法院（2001）法释第23号司法解释规定：“由于公安机关不履行法定职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。”该司法解释对不履行法定职责导致公民、组织的合法权益受到侵害的构成要件上，与房地产错误登记行为和民事侵权行为混合侵权非常类似，是这一行政侵权行为和另一方当事人的民事侵权行为共同作用产生的结果。因此，当发生房地产登记混合侵权时，房地产行政管理部门应先承担全部行政赔偿责任，之后，再由行政机关向民事侵权行为人追偿，这与民事上承担连带责任的理由是相同的。由行政机关先赔偿混合侵权的全部损失，还由于房地产登记行政主管部门的行政赔偿有国家作为保障，这样有利于当事人权益的切实保护。4、从《城市房屋权属登记管理办法》看，该办法第37条明确规定：“因登记机关工作人员工作过失导致登记不当的，致使权利人受到经济损失的，登记机关对当事人的直接经济损失负赔偿责任”。综上，房地产登记行政主管部门对其错误登记的行政行为承担全部行政赔偿责任，既符合我国实际和立法精神，又有利于切实保护当事人的权益。
第三种意见认为，错误的房地产登记行为，对房地产登记行政主管部门是否承担赔偿责任应具体情况具体分析。笔者倾向于这一观点。理由是：1、根据我国的国家赔偿法规定，国家只对实际发生的损害进行赔偿。由于房地产交易的过程千差万别，错误的房地产登记行为并不一定会造成当事人权益的实际损失。有一些错误的房地产登记仅仅导致当事人对房地产权利的期待权的丧失，在这种情况下，当事人尚未发生实际损失，房地产登记行政主管部门不应承担赔偿责任。2、错误的房地产登记行为与损害结果之间存在因果关系的，房地产登记行政主管部门应承担相应的赔偿责任。其理由除赞同第二种意见的部分理由外，笔者认为：房地产登记行政主管部门应承担的相应的行政赔偿责任，有以下理由并可以按以下方式来确认：
首先，当事人必须在穷尽其他救济途径且赔偿不能时，方可提起行政赔偿之诉，由行政机关承担赔偿责任。一是在现实生活中和审判实践中，房地产登记错误的行为与损害结果之间的因果关系有的是一因一果，有的是一因多果，或多因多果或多因一果的关系，多数为违法行政行为与民事侵权行为的混合侵权。在这种混合侵权的情况出现的时候，而现有的法律对民事和行政这两种赔偿的衔接问题没有规定。为此，出现一些当事人不经过民事救济途径，直接向人民法院提起行政赔偿之诉，要求被诉行政机关承担全部赔偿责任。显然当事人的这种作法和要求与现实立法精神不符。这就需要一种制度进行规范，即应采用如德国等国家的规定，在穷尽其他救济途径而赔偿不能时，则可提起行政赔偿之诉。二是就国家赔偿制度的本质而言，它是一种最终的救济制度，只有当受害人无法通过其他方式获得对自己权利的救济时，才能通过国家赔偿方式获得赔偿。因此，在立法上，国家赔偿制度提起的程序最为严格，赔偿的条件最为苛刻，赔偿的范围最为狭窄，当然也是最有保障的，责任政府及其财政是国家赔偿的强大后盾。由于当事人受侵害的权利只有一个，当他通过其他方式和途径获得赔偿时，就不能再通过国家赔偿途径，向侵权的行政机关要求赔偿。否则，就会出现对同一权利重复或多次赔偿的情形。因此，当事人只有在穷尽其他救济途径且赔偿不能时，方可提起行政赔偿之诉，行政机关才能承担赔偿责任。
其次，根据违法行政行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，确定由行政机关赔偿相应的损失。这是目前司法实践中处理混合侵权赔偿行政案件中较为通行的一种做法，行政机关也能接受。至于主张由房地产行政主管部门先向当事人赔偿全部损失，再由其向民事侵权行为人追偿连带责任的观点，笔者难以完全赞同。因为：1、在我国行政机关和民事侵权人的责任承担问题上，法律没有规定，是一个亟待解决的问题。2、行政机关向民事侵权人追偿缺乏法律依据。我国国家赔偿法中只规定了赔偿义务机关赔偿损失后，可以要求负有重大责任的内部工作人员或者受委托的组织或个人负担部分或全部赔偿费用，并未规定可以对赔偿义务机关以外的共同加害人实施追偿。3、司法解释是由行政机关赔偿相应损失。最高人民法院（2001）法释第23号司法解释规定，人民法院在处理案件时，应充分考虑行政机关在损害后果发生过程中所起作用大小，并确定行政机关应承担的赔偿数额。这一司法解释，确定了一个按份赔偿责任制度，实际上补充了我国国家赔偿法的规定，对房地产登记错误造成的混合侵权的行政赔偿具有重要的指导意义，也就是说如果房地产登记部门由于一般过失对材料审查不严而导致登记错误，应当承担次要赔偿责任；如果房地产登记部门具有重大过失或故意，则应承担主要赔偿责任。这一按份责任制度的不足之处在于将房地产登记部门的赔偿数额完全交由法院酌情处理，亦缺乏较为详尽的对按份责任的标准如何掌握的法律依据，增大了社会对法院裁判的压力。
再次，在当事人已针对民事纠纷案件提起民事诉讼并胜诉，但由于败诉方缺乏清偿能力而尚未得到执行的，房地产登记机关亦应承担未得到执行的相应赔偿责任，其理由是：1、权利的救济不仅在程序上，而且在实体上；不仅是可能性，而且是现实性，只有这样才能让公民、组织感到责任政府的强大后盾。2、从依法行政的要求上看，在程序上不应以已经过民事诉讼处理为由剥夺当事人提出行政赔偿的诉权；在实体上应当向房地产登记行政主管部门承担因民事主体不能赔偿的相应的赔偿责任。3、根据最高人民法院（2001）法释第23号司法解释规定精神，对此类情况亦应按份额责任来确定赔偿数额，才符合我国国家赔偿法的立法精神。
*金代权，系重庆市第一中级人民法院行政庭庭长。
[1]王达：《房地产登记中的行政赔偿问题研究》，载《法律适用》2002年第11期。
[2]《中华人民共和国房地产管理法》第五章“房地产权属登记管理”。
[3]《法学词典》，新华书店上海发行所发行，1980年6月第1版，第693页。
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