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内容摘要】 城镇化是任何一个工业化国家发展的必然趋势，是人类文明的重要进步。我国人多地少，土地问题是城镇化建设必须解决的问题，那么对于在城镇化建设中的农民宅基地的拆迁与安置一定要作为一项长远的、科学的、系统的工程来建设，一定要先安置后拆迁，规划先行。对于城镇化建设中农民宅基地的拆迁与安置出现的新问题要认真对待。由于随着城镇化的进程的加速，对于城中村的农民的宅基地来说，已经明显具有不仅其是生活住房的保障，更加具有收入、就业、社会保障等三大功能，所以要不断创新安置办法，探求多种补偿形式，加强对农民的就业培训，切实提高被拆迁农户的社会保障。
【关键词】 城镇化 农民 宅基地 拆迁安置 规划 城镇化是随着经济社会发展出现的城市人口比重不断提高、产业结构不断转变优化、居民收入水平不断提高、城市文明不断扩散以及人的整体素质不断提高的过程，是衡量一个国家或地区经济社会发展水平的重要标志。城镇化进程中，无论是产业结构的调整、人口的集聚，还是基础设施的建设，都必须通过土地的重新配置来实现，土地资源配置已经成为推进城镇化进程的重要基础和保障。可以说，城镇化的过程，实际上是资源合理配置、调整和聚集的过程，即要在严格控制建设用地供应总量的前提下，靠充分发挥土地资源和资产的聚集效益，靠内涵挖潜盘活存量土地，更好地发挥土地经济效益和社会效益。 我国人多地少，土地问题是城镇化建设必须解决的问题，城镇化建设必然要占用大量的土地，18亿耕地的红线还不能变，在这种情况下，如何解决这一矛盾是城镇化建设能否成功的重要因素。我国农民居住分散，宅基地不仅占用了大量的耕地，而且每户的面积较大且不统一，特别是处在城镇附近的农民宅基地，不仅面积大，而且所处的区位优势也越来越明显。所以在城镇化的过程中，通过拆迁农民宅基地并使其集中居住的办法能够节省大量的土地，这也是城镇化所需土地的最主要的来源。但是在城镇化建设当中，如何妥善处理好农民宅基地的拆迁工作，特别是拆迁后的农民生产生活等的安置工作，是城镇化建设必须面对的现实问题和长远规划。 一、北关村及永乐广场北扩工程基本情况介绍 芮城县古魏镇北关村，地处县城政治、经济、文化活动中心，道路平坦，位于芮城县城东北，与永乐广场隔街相望，地理位置优越，有着得天独厚的经济发展条件，整个村庄内形成“三横六纵”的交通方便之格局。全村共分六个村民小组，540户，1600口人，分别居住于县城、广场、街道、学校、商贸市场两侧，“是一个典型的‘城中村’”[②];全村现有耕地700亩，人均不足半亩。优势是地理条件优越独特，劣势是地少人多发展不平衡。受到县城经济的发展对土地的不断“侵蚀”，“解放以来，由于城市建设不断发展，北关村为城市建设已付出了近千亩的土地”[③]。耕地面积日益减少，农业生产逐渐消泯，从事农业种植的劳动力，不足500人，主要种植的粮食作物有小麦、玉米，经济作物有棉花、水果、花卉等。现在，村民们已经改单一种植为多种经营，700余人经营着各种商业、企业、以及外出务工。村内耕地多以平均每年1500元的租金被企事业单位征用或租用，“近几年来，本村又有500余亩土地租赁、装让出去，开办工厂和商贸区，每年可为村民收入100万元”[④]。北关村现建有七大市场(建材、汽修、木材旧货销售、北星商场、农副产品批发交易市场、八一家私、摩托销售等七个市场)。为本村村民提供了不少就业岗位。由于村办小学、幼儿园发展势头良好，县二中建在北关村，近些年来，房屋租赁业在北关村已形成规模，全村将近500户村民，家家户户，住满客户，没有一间空闲房子。收取的房屋租金占了家庭收入的很大一部分。外出打工服务作为生产、生活来源，农业生产收入所占比例微乎其微。由此可以得出，随着城镇化的发展，北关村的土地面积在逐年减少，但是土地的价值也在逐年上升，而北关村民基本上不在依靠农业生产，很大一部分的家庭收入就是靠着土地出租以及房屋出租。 永乐广场北扩是芮城县2009年重点工程之一，拆迁建筑面积 此次拆迁涉及三个单位、一个行政村、四个居民小组，被拆迁户146户，拆迁费用统一由城建局和农户签订协议支付。但主要单位就是北关村以及其的62户农户，本次拆迁的补偿办法主要是货币补偿：以货币形式对被拆迁户的房屋和土地进行补偿。在《芮城县永乐广场北扩拆迁方案》中，以政府文件的形式出台了有关拆迁和安置的办法其安置办法。 在我们的调研中得知，拆迁工作从 二、广场北扩工程针对北关村村民宅基地拆迁和安置出现的问题 1、“先拆迁后安置”致使安置工作不能妥善解决，拆迁户的利益受损，同时给村委会的工作带来巨大压力和行政成本 按照 在调研中我们发现，本次的拆迁工作补偿基本是及时到位的，这是此次拆迁工作能够短时间顺利解决的关键。但是安置问题却没有同步进行。由于是先拆迁后安置，但是在拆迁后却对安置工作不重视，或者说是“由于已经采取货币补偿了，就不会有精力和动力开展安置工作了”[⑧]。北关村的62户拆迁户，很多的人房屋安置问题至今没有得到解决。据芮政发[2009]51号文件《芮城县人民政府关于印发<芮城县永乐广场北扩拆迁方案>的通知》里的安置办法“被拆迁的农户宅基地由古魏镇负责安置”，这里被拆迁的北关村的农户，虽然说的是让古魏镇负责，但是实际上还是由北关村负责安置。在负责安置的工作中，由于北关村实行的小组安置，及由所在的小组负责安置，这样这62户人员的安置问题个不统一，比如说四组，就在其集中的新农村建设里的楼房里安置，拆迁户以货币购买，而有的则是买断土地，按照一亩12万的耕地一次性买断作为宅基地，而每户的宅基地不超过半亩。所以一些拆迁户就用6万在村集体的帮助下重新购买宅基地建房，但这又造成了原本承包这块地的人成为失地农民，又会引起其他问题。 在这个过程中，先拆迁后安置，导致房屋拆迁后，安置跟不上，使很多拆迁户现在都依然没有房子住，或者说是住在亲戚家，而由于县城的商品房相对比较贵，对有些原本房子结构不太好的人来说，拆迁补偿得到的费用是很少的，根据《永乐广场北扩房屋拆迁补偿标准》按照房屋的构造补偿分为4等10级，每平米从最低50元到950元依次。这样有些人由于以前房屋修建时等级较高，补偿费得到相对多，而有些则由于等级低，补偿费甚至不能够使其重新在县城购买一套商品房。这样会造成有些人是由于商品房屋较贵，有些是不愿意住楼房，很多人就重新找到村组织要求再批宅基地重新建房。那么相当一部分的拆迁户就通过重新购买耕地用作宅基地。还有，由于之前没有安置好，房屋拆迁后到重新安置好这段时间的拆迁户的住房损失很大，还不用说出租房屋的一部分收入，这都使拆迁农户的利益受损，招来怨言。 同时这过程中实际上也无形中增加了村委会的行政成本。如果在拆迁前已经将安置工作做好后，之后出现的这些问题村委会基本上没什么事情了。但是这件事中无论是拆迁前的动员和拆迁中的组织以及拆迁后的工作，基本都是村委会在进行。“如果没有村委干部的工作动员，拆迁工作很难进行”[⑨]。而在事后的安置工作中，由于涉及的人多，情况不统一，村委会几乎每天都有上门来找的，这就给村委会增加了工作压力和行政成本，也使村干部很有怨言。“这本来不是我们的工作，但是我们又必须去做，上面压下的，能不做?”[⑩]。 从这我们可以发现，拆迁工作，如果是先拆迁后安置，不仅给农民带来了一些生活上的问题，同时由于安置工作不能提前规划好，导致拆迁户的农民的利益受损，并且在重新选择宅基地的时候又会带来新的问题。这样就会给村委会带来了更多额外行政成本和工作压力，使村干部多有怨言。 2、城镇化过程中，由于土地的升值，宅基地拆迁导致原本可以坐收土地“红利”的农民失去区位优势，影响农民的家庭收入，而直接的货币补偿，并不能带来农户其他社会保障 改革开放以后，随着经济的发展，芮城县城的建设规模和速度开始大幅度提升。县城的不断发展，也为北关村提供了不少基础设施上的便利，更为北关村带来了大量的流动人口。这些流动人口给北关村带来了不少麻烦，但也带来了大量的消费潜力。流动人口要在北关租住房屋，出租房屋收取租金成为北关村民致富的第二个主要途径。除此之外，这些人群还要生活、消费，这又为北关村创造了很多就业机会和致富门路。开门市部、做生意、打零工已经成为北关村民的第三条致富途径。这些依靠县城发展而来的“红利”已经成为北关村民的主要生活来源。而这些宅基，除了生活住房功能外，更加具有收入、就业、社会保障等三大功能。 (1)此次广场北扩工程所拆迁的地区，正是县城经济最繁荣的地区之一，也是北关村区位最好的地方，这里原本的居民，依靠自己宅基地收取的出租房屋的租金，以及沿街而开的一些门市，是其的家庭的主要收入来源。由于此次拆迁，将这些原本农户房子拆了，那么这些由房屋带了收入也随之没有，有些农户基本上是全部的收入没有了。这就给农民的生活水平带来的极大的影响。而随后的安置没有到位，即使是安置到位，这些农民由于失去了区位优势，也没有的收入，在城镇化过程中农民生活的社会化，导致起生活成本的急剧上升，失去了这部分收入的农民，由于人均耕地不足一亩，农业上的收入几乎微乎其微，而农民本人又由于缺乏其他谋生的本领或者技能，政府又缺乏相应的就业培训和社会保障，这就是这些农民的成为了无业也无收入的农民，成为社会潜在的不稳定因素。 (2)对于拆迁补偿，本次拆迁的补偿办法主要是以货币形式对被拆迁户的房屋和土地进行补偿。一方面由于其数额较少，仅够重置房屋，而对于这些农户来说，其的宅基地由于城镇化的影响，已经不仅是其生活住房的保障，更加具有收入、就业、社会保障等三大功能，目前的拆迁补偿只是解决了生活住房功能，其他功能则随着房屋的失去而失去。“简单地实行‘货币安置’办法，有的农民将其补偿费盲目用于生活消费，甚至有的用于赌博，挥霍浪费，没有很好统筹安排发展生产，以致出现了“三无”农民，成为农村社会新的不稳定因素”[11]。 (3)置于拆迁补偿款，虽然直接打给了拆迁户，但是这些款项对于大多数的农户来说，仅仅可以满足其重建房屋以及从拆迁失去房屋到重建这段时间内的需要，甚至有些农户由于之前的住房结构等级低或者面积较小，得到的拆迁补偿款还不足以满足起的需要，更无力再进行资本的收益。置于《拆迁方案》中的有关门面房置换问题，由于所设农户较少，而且广场步行街修建的时间较长，这段时间内农户商业损失无人负责。 从这里我们也可以看到，广场北扩中，虽然工程所说的会展中心的修建目的是为了公共利益，这个我们暂且不论是否合理，但是步行街的修建则是明显带有商业性质的，这附加在所谓公共利益上的商业用地，这以后所产生的利益与农民再无半点关系，农民不再参与土地增益的分配，更是对农民直接利益的侵害。在这项工程中，由于被拆迁的农民处在决策的底层，可是说是对政策决策的过程缺乏足够和必要的参与监督作用，其利益必然会收到权力强制力的“合法”侵害。而村委会虽然是群众自治组织，但由于其作用有限，或者说是还不能充分发挥他作用，在这个过程中也是利益的受害者。 3、拆迁户房屋安置问题上，由于缺少合理的集中住房的规划，这对城镇化的未来发展是一种土地和资源的浪费 城镇规划是城镇化建设的龙头和灵魂，是科学有序推进城镇化进程的重要前提。城镇规划的科学与否，决定城镇建设的水平、速度和质量。在城镇化的过程中，通过拆迁农民宅基地并使其集中居住的办法能够节省大量的土地，这也是城镇化所需土地的最主要的来源。但是在拆迁前一定要做到统筹规划。“在城乡结合部和城中村，当地政府应根据城市发展需要……统筹规划。安置房建设要符合城市发展规划，防止出现‘重复拆迁’”[12]。 此次工程拆迁的安置工作由于是先拆后安置，而安置也由于缺乏统一性和前瞻性，基本上是由拆迁户自行决定或者有村委决定，北关村实行的小组安置，这样这62户人员的安置问题个不统一，有的购买村里的集中住房，有的甚至再通过村集体买断耕地来安排宅基地(按照一亩12万的耕地一次性买断作为宅基地，而每户的宅基地不超过半亩，这样的户数还不是少数)。由于这样的缺乏统一性和规划性，这对于县城的整体发展规划必然会产生影响。像这样的城镇化建设中，土地由于其稀缺性，必然会不断的升值，而这些分散的，并没有符合县城发展规划的房屋建设，甚至是村集体的集中住房，必然会随着城镇化的不断推进，“重复拆迁”的现象肯定会随着而来，这不仅在短期内由于不能合理科学的利用不断升值的土地资源而造成资源的浪费，而对未来的长远发展，这就是一种建设的浪费。 三、思考和建议 1、逐步推进城镇化建设中拆迁项目“公共利益”的立法界定，保障被拆农户的知情权、参与权、决定权和监督权，增强村级自治组织的能动性和独立性，保障农民的利益不受侵害 在城镇建设的项目审批程序中建立公共利益的界定制度，首先，要建立公共利益公告制度。无论是征地还是拆迁农民的宅基地，必须公告其目的以及完全真实的内容和程序，保证被征地农民的知情权。其次，完善听证制度。在拆迁补偿标准听证程序中，增加公共利益界定的听证内容，保证被拆迁农民的参与权。再次，健全裁决机制。如因公共利益而产生纠纷，应当明确规定，当事人可以要求法院进行司法审查，寻求司法救济。在拆迁工作中，由于地块的用途不同，政府所起的作用也应有所区别。征地拆迁权作为国家的强制性权力，只能由政府行使，并严格用于公共利益的需要，经营性项目用地不应启动国家的权力，房屋拆迁立法应将“ 商业目的与社会公益目的” 的拆迁区别开来，不能在公共利益的掩护下附加某些商业目的，更不能假借公共利益的目的进行商业活动。这一方面需要增加农民的权利意识，以及参与公共决策的能力和机会，并且还要通过制度化的形式确保农民的这些权利不是表面化，而要有实实在在的参与权和决定权。同时另一方面，更要增强村级自治组织的功能，特别是能动性和独立性和充分发挥村委会的在维护农户利益方面的作用，增强对于侵害其利益的相关地方政策的抗争性，不能仅仅沦落成政策执行的工具。 2、先安置后拆迁，尽快出台有关农民宅基地拆迁的专门法律，全方位保障农民利益 按照 先安置后拆迁，这样就可以避免被拆迁农户一些相关的利益受损，或者说是可以将损失降到最低。由于我国村级组织的自治性还不是很强，这样也会减少村委组织在拆迁安置工作中增加的额外行政成本。 虽然在这个通知里明确要求拆迁工作要做到先安置后拆迁，但是这也仅仅是一个通知，还不是法律，这样就给地方政府以很大的灵活性，在政策执行过程中很容易导致政策变通，而先安置后拆迁也仅仅是一个文件精神，并不具备法律效力，这样就难免造成现实中出现很多先拆迁后安置的现象，而农民在利益受到伤害时也无法进行有利的司法程序，所以要将这些文件精神上升到法律条文的高度，切实保障被拆迁农户的利用。 3、城镇化建设中要对土地利用进行长远规划，科学规划，合理布局，集约利用，避免“重复拆迁” 随着县城城镇化的发展，土地在不断的增值，有限的土地资源必须得到科学长远的安排，才能不产生建设浪费。城镇化的发展不能靠搞运动和行政命令，而要依靠市场机制的作用。但是，城镇化发展又不是完全自发能够形成的，特别是宏观布局上要有控制，在城镇建设上要有规划。 科学规划是城镇化建设的前提和基础，没有科学的规划，城镇化建设就会无章可循。首先，必须强化规划意识、提高规划的科学性，保障规划的严肃性，以规划为龙头，推进城镇化的各项建设，避免走“城镇化建设遍地开花”的老路。其次，规划要充分考虑区位优势、资源条件和人口规模等因素，遵循市场规律，立足优势，突出特色，科学确立城镇的经济布局和市场定位。再次，要注重规划的适度性、协调性。城镇建设规划既要以可持续发展思想为指导，体现地方特色，突出时代感和文化底蕴，有适度的超前性，又要考虑到经济、社会、生态环境的协调，各产业发展与基础设施的协调，城镇功能的健全、空间的合理分布以及物质文明和精神文明的协调等。最后，规划制定前要经过科学论证，广泛听取各方面的意见，规划一经确立，就要严格执行，要强化规划的法律地位和权威，不能因人事变动而改变规划。 特别是在城镇化建设中，要加强宅基地规划管理，根据经济发展程度及城镇化、工业化进程的客观需要，加强城乡统筹规划制度建设。结合城乡统筹的总体规划，编制村庄土地利用规划和村庄建设规划，有计划、有重点地逐步推进宅基地集居化建设。根据经济发展和城镇化进程的客观要求，科学预测农村居民点的数量和用地规模，完善乡镇土地利用总体规划，编制村庄土地利用规划、村庄建设规划和开展村庄治理试点，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。充分考虑土地权益均衡的原则，建立宅基地整理激励机制。特别对在城镇化建设中已被拆迁的农民宅基地安置上，如果还有其自由选择，随意建设，“还专门为其再每人批半亩宅基地”[13]，不仅导致资源的浪费，还会导致城市发展的减速，带领其他的社会问题。所以在城镇建设中要注意通过科学的规划、紧凑的发展、有序的开发来压缩城镇人均用地规模。引导城镇居民改变过去的一家一院的农村型居住方式。通过设计环境优美、居住舒适的住宅小区吸引居民逐步向标准单元式住宅楼的现代化城镇型居住方式转变。 4、创新城镇化建设中的拆迁安置办法，探求多种补偿形式，加强对农民的就业培训，切实提高被拆迁农户的社会保障 现在对于城镇化建设中的拆迁安置补偿主要是货币补偿，即以货币形式对被拆迁户的房屋和土地进行补偿。由于一次性获得的金钱数额较大，大部分农民往往也乐于接受。但事实上，期冀用金钱一次性“买断”政府对农民未来生活的责任只是政府的“一厢情愿”，因为土地或者说是住房不仅是农民的生存手段，更是农民的生存方式。对于城镇化进程的农民来说，由于耕地的减少，加之市场化中农业的收入降低，而随着城镇化的进程的加速，特别是对于城中村的农民来说，其相对面积较大的住房，由于具有区位优势，已经明显具有不仅是其生活住房的保障，更加具有收入、就业、社会保障等三大功能，目前的拆迁补偿只是解决了生活住房功能，其他功能则随着房屋的失去而失去。简单地实行“货币安置”办法，已不能满足农民生存发展的需求。所以我们要创新拆迁安置办法，采取多种形式的补偿办法。 (1)建立就业培训和服务机制 就业是失地农民最关心的问题。调研中，大多数村民期望能有一个合适的工作岗位。从调查情况看，城镇化进程不仅是农民耕地减少，而也导致没有人继续从事农业生产,生活来源主要是房屋出租和征地补偿金，而房屋被拆迁后，所面临的就是失业和失去收入。所以我们不妨在拆迁安置补偿上增加政府和拆迁方的责任，强化对被拆迁农民的职业培训，加强就业指导，还要在城乡结合处建立各种劳务中介机构，及时提供各类及时准确的用工信息，为失业的农业增加就业的能力和机会，有就业来提高保障。 (2)全面推进城镇化建设中失地和失屋(失去租金收入)农民社会保障体系的建设 对于城镇化进程中的农村来说，很多已经成为了“城中村”，这里的农民耕地很少或者说是已失去耕地，房屋出租收入是其主要生活来源，如果这部分也失去了，仅获得一些将拆迁补偿款(由于社会成本的加大，除了重建房外，剩余的也会很快消失)，如果加之农民还没有取得其他的谋生技能，这将成为社会最不稳定的因素，所以一方面我们要加强农民的就业培训外，还要全面推进农民社会保障体系的建设。这是各级政府的一项重要职责，要将这一部分农民纳入城镇社会保障体系中来，加快建立最低生活保障和养老保险体系的建设，使其享受和城镇居民同样的对待和福利。 城镇化是社会发展的必然趋势，我国人多地少，土地问题是城镇化建设必须解决的问题，那么对于在城镇化建设中的农民宅基地的拆迁与安置一定要作为一项长远的、科学的、系统的工程来建设，一定要先安置后拆迁，规划先行。对于城镇化建设中农民宅基地的拆迁与安置出现的新问题要认真对待，要不断创新安置办法，探求多种补偿形式，加强对农民的就业培训，切实提高被拆迁农户的社会保障。 |
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