连云港市加快城市化进程研究

连云港市加快城市化进程研究

 

提要：加快我市城市化进程，是适应日益激烈的区域竞争，实现富民强市、快速崛起的重要战略选择。本文在分析我市城市化水平的基础上，提出了加快推进我市城市化进程的措施和建议。

 

关键词：连云港市   城市化   研究

 

一、城市化问题的提出

城市化是指人口向城市或城市地带集中的现象或过程，是经济发展到一定历史阶段必然产生的规律性现象。从世界经济和社会发展一般规律来看，工业化与城市化是相辅相成、相互促进的关系，城市化是现代化不可或缺的组成部分和不可逾越的发展阶段。推进城市化和城市现代化，有利于农村剩余劳动力的转移、农业劳动生产率的提高和增加农民收入；有利于资源、资金、技术、人才、信息等各类要素的合理集聚和工业经济结构的优化、产业的升级；有利于扩大内需、拉动经济增长，减轻劳动就业的压力；有利于实现社会的可持续发展。推进城市化和城市现代化，是建设社会主义现代化的重要内涵，是必须遵循的一条客观规律,也是实现我市快速崛起的必由之路。我市地处我国对外开放的前沿地带，区位优势明显，面对经济全球化、世界性经济结构调整和加入WTO的新挑战、新机遇，如何提高城市化水平，强化整体经济实力和城市竞争力，提高城市发展质量，是一个十分重要而紧迫的问题。本文从分析我市城市化发展的现状出发，探讨推进我市城市化进程的有效途径和政策措施，以期为我市完善和改进有关政策提出合理建议。

二、加快我市城市化发展条件分析

(一)我市城市化发展的水平和现状

改革开放以来，特别是“九五”以来，我市城市化进程明显加快。一是城市化水平不断提高。据第五次人口普查资料，我市全市总人口459.64万人，其中城镇人口145.22万人，比1990年第四次人口普查71.1万人净增74.12万人，翻了一翻还多，我市城市化水平由1990年的17.4% ，提高到2001年的31.6％。二是县城和重点中心镇建设步伐加快，服务设施日趋配套，居住环境不断完善，面貌形象大为改观，辐射力、吸引力明显增强，小城镇建设和农村村庄建设取得了一定的成绩。三是市政设施建设步伐进一步加快。“九五”期间，实施了朝阳东路、郁州南路、苍梧东路、连海路等一批重点工程，大城市、新城区建设的框架基本拉开，为更大规模的开发提供了条件。市区共新建、改建 15条城市主次干道和4个城市广场。与此同时，城市配套设施逐步完善，绿化、美化、亮化等也在大力度推进之中。四是旧城改造成效显著，住宅建设快速发展，市民居住环境有了新的改善。建造了一批像苍梧小区、兴业时代小区等环境优良的住宅区，2001年城市人均居住面积达到13.2平方米。我市城市面貌发生的显著变化，为我市加快城市化进程打下了坚实基础。

　　虽然我市城市化水平有了明显提高，但总的说来，我市城市化水平滞后于工业化水平和经济发展水平的状况并未得到根本改变，和兄弟城市相比还有较大差距。城市化水平主要是以城镇人口占总人口的比重来反映。目前发达国家城市化水平达70%以上，而发展中国家的平均城市化水平40%左右，约为发达国家的1/2。据国家统计局资料，2001年全国城镇化水平为37.7%。可见我国城市化水平大大低于发达国家水平。我市的情况是城市化速度很快，但比全省42.9%和全国37.7%的城市化水平都低，2001年我市城市化水平在全省排在倒数第二位，仅比宿迁市的城市化水平略高。不仅如此，我市2001年由第二、三产业的非农人口构成的非农业增加值为国内生产总值的75.3%，而第二、三产业从业人员所占全市从业人员的比例为43.2%，两个比重和城市化水平相比，差距很大，城市化明显滞后于工业化。

城市化滞后的问题表现在：一是人气弱，缺乏支柱产业的支撑。我市城市化的早期，工业基础比较薄弱，由于传统的计划经济体制的束缚，市场作用力受限，地区支柱产业的培育不够，就业能力弱。统计表明，2001年我市的平均就业人口为城镇总人口的45.2%。而我国20万—50万人口的城市平均就业比重为56%。二是布局散，缺乏集聚效应。我市城市地形上呈带状分布，加之早期规划不尽合理，人口和各类要素未能有效集聚，是城市化滞后的重要原因。由于各地的个体农业企业、村办和乡办企业都散布在各个村庄、乡镇，过于分散的产业布局使乡村工业布局分散化、人际关系亲缘化、经营管理封闭化。三是成本高，启动资本严重不足。城镇财政支撑的人头费高，致使农民进城的成本很高，农民迁移和身份转换的启动资本严重不足，在创业资本需求的满足方面，流动人口无法运用自有资产作抵押得到城市金融支持。此外，城镇化面临资本短缺，一些城镇的规模偏小，配套成本高。四是功能弱，缺少城镇化氛围。城市的软件建设明显滞后于硬件建设；投入增长较快，但配套不够；注重经济增长指标的考核，对城镇经济、社会、生态、人文、环境如何协调发展重视不够；城市功能的“短腿”制约了城市的整体功能的发挥。五是盲目性大，缺少建设管理经验。很多小城镇建设由于缺乏科学的规划指导，没有延续性，且设计水平普遍不高。一些县、乡在建设资金的筹措上一味死守“等、靠、要”的老一套，重建设，轻经营和管理。六是对环保重视不够，缺少可持续发展的观念。在城镇化进程中由于利益驱动，环保意识淡薄，生态保护不力。七是素质低，缺少先进的城市文化氛围。

城市化滞后对经济发展的影响主要体现在：①城市化滞后使大量劳动力过多地滞留在农村，造成严重的隐蔽性失业和劳动力素质及劳动生产率低下，同时使城市发展空间受到限制。②农村城市化滞后，阻碍了城乡之间资源的优化配置和生产要素的合理流动，造成资源的浪费和低水平的过度竞争。③工业失去了城市的支撑，产业素质增长质量就难以提高，产业的高级化、合理化必然缓慢，反过来工业发展缓慢又会制约城市发展，从而导致恶性循环，这也是我市多少年来工业存在的重要症结之一。

（二）我市城市化发展优势分析

我市在加快城市化发展上具有凸显优势：

⑴ 区位优势明显。连云港地处中国的黄金海岸和黄金走廊的交会点，是海陆东西过渡和沿海南北过渡的枢纽，具有海运和陆运结合的优势，对内有辽阔的腹地，经济地理位置相当优越，区位优势得天独厚，随着亚太地区经济的崛起和我国对外开放的进一步发展，连云港必将成为实施沿海地区外向型经济发展战略和东、中、西部经济协调发展的重要结合部。区位优势使我市加快城市化进程具备了重要的外部条件。

(2) 旅游资源丰富，旅游业作为龙头产业的发展潜力巨大。旅游业发展对于拉动相关产业尤其是第三产业的发展可起到龙头带动作用，对于积聚人气，繁荣市场，促进人流、物流、信息流具有重要意义，可在城市化中扮演重要角色，尤其像我市这样第三产业发展不充分的城市，作用更为突出。我市旅游资源独特，全市共有14个风景区、116个风景点。有孙悟空的老家—花果山； 有江苏唯一的优质沙滩——连岛海滨浴场；有被誉为江苏九寨沟的渔湾瀑布；有典雅古朴的海州古城；有江苏最高的山峰、最大的岛屿、最好的渔场和最长的隧道；有全国最长的拦海大堤；有驱病养身的东海温泉；有中国原始部落文化遗存将军崖岩画和东汉佛教摩崖石刻。秀美独特的山海风光，璀璨夺目的人文景观，使我市成为全国49个重点旅游城市之一，江苏四大旅游中心之一。我市旅游业的发展潜力很大，随着我市旅游资源的进一步优化整合，旅游机制的不断创新，促销力度的不断加大，旅游业必将释放出巨大能量，成为加快我市城市化发展的促进剂。

(3) 交通枢纽重要。连云港河海相通，港路相接，国际海陆转运便捷，经过多年的建设和发展，海陆空立体交通网络初步形成，初步建立了国际化现代交通体系，地域交通优势凸显。连云港港口已形成大中小泊位配套、散杂货并举、运输功能齐全、以外贸运输为主的综合性国际贸易枢纽港，年设计通过能力2500万吨。民航机场达国际4D级标准，已开通10多条航线。内河水运便利，可与江淮及京杭大运河相通。连云港被我国政府确定为45个公路主枢纽之一，对外公路交通均已实现高速化。中国南北走向的公路大通道在连云港交汇，东西走向的公路通道以连云港为起点。我市各种交通运输方式齐全，对加速城市经济的发展极其有利。特别是东起连云港，西至荷兰鹿特丹全长10900公里的新亚欧大陆桥，使连云港成为连接亚洲和欧洲的极具发展潜力的国际交通枢纽。

就内部条件分析，从这些年的发展情况不难看出，我市已具备加快城市化进程的基础条件。一是经济实力大大增强。国内生产总值比“九五”初几乎翻了一翻，一批有实力的企业集团、名牌产品已经崛起，个体、私营经济蓬勃发展，开发区建设已初具规模等。二是农村小城镇建设步伐加快。三是市场体系逐步完善，城乡一体共同发展战略实施力度加大，促进了城乡之间的资源流动。四是城市基础设施建设有了很大改观，特别是交通、能源、通讯等“瓶颈”制约已大大缓解。

（三）面临的主要制约因素

（1）城市产业结构低度化。工业基础薄弱，城市规模较小、人口较少，以服务业为主的第三产业发展不充分。2001年，全市三产业的比例为24.6：43.4：32.0。具体分析，农业的基础设施建设还很落后，农业产业化经营刚刚起步。工业虽然存在一些优势产业和企业，但总体上层次较低，素质不高，特别是深加工工业比较落后，发展水平较低。第三产业比重比全省的平均水平低4.9个百分点，我市第三产业滞后的主要原因是第三产业的扩张缺乏数量庞大且有较强的购买力作支撑的服务对象。

（2）农业兼业化和土地流转不畅使农业规模经营受阻，延缓了农业现代化和城市化进程。我市过去曾试图走以发展小城镇来解决农村劳动力的道路，农村劳动力就地从事工商业，即“离土不离乡”。但实践证明，不离乡也就不可能彻底离土。小城镇道路下的农业劳动力转移是不彻底的，目前农村普遍存在的“兼业”，就是这种不彻底转移的反映。土地集体所有的观念，使土地流转得不到应有收入，农民不放弃土地，宁愿兼营农业以解决自身的生存保险问题。可见要改变兼业，就要解决农民的生存保险问题。解决这个矛盾的办法，就是搞好社会保障，使农村富余劳动力转移出来，大中城市比小城镇更有吸引力，而随着越来越多的农村人口彻底离土，也就为农业规模经营和农业现代化开辟了道路。

（3）传统观念和旧户籍管理制度的影响。城市的人口增长有三个基本源泉：城市人口的自然增长、净城市移民的增加和城市边界的扩大。在城市化问题上，由于国家从1956年就开始实行城乡高度分隔的户籍管理制度，严格控制人口向城市尤其是大城市迁移。这种制度尽管在近年来有所松动，但仍在控制着农村居民向城市迁入，并造成城乡居民在就业、教育、住房、医疗、福利、保险等方面的待遇十分明显的差别。城乡分隔的户籍制度和过去实行的束缚农民于土地以及后来主张的离土不离乡政策，严重阻碍农村人口向城市的流动和移居，这既影响人口和要素集聚效应的发挥，又人为地抑制了城市化发展。

（4）人口和产业布局分散化，第三产业的发展受到严重限制。工业增加1个劳动力就业，能引起第三产业就业增加数人，而且人口集聚规模越大，第三产业也就越能得到发展。我市城市带状的地理分布、工业企业的“割据”和小城镇发展道路都制约了工业生产较大规模的集中，人口中中等收入阶层人口少，人们的消费方式和消费习惯也没有多大的改变。这样，第三产业发展就受到制约。

三、我市城市化的发展战略

（一）   加快我市城市化进程的基本原则

根据城市化发展的普遍规律，结合我市实际情况，城市化进程应遵循以下基本原则：

（1）坚持统筹制订规划，有序分步实施、适时调整的原则。城市规划是发展城市的战略，建设城市的纲领，管理城市的依据，也是城市政府指导、调控城市建设和管理的基本手段。科学的城市规划能够产生巨大的经济效益、社会效益和环境效益。规划是城市基础设施建设的龙头，可对建设用地的即期价格和远期开发价值产生“点土成金”的作用，从而极大地激发开发商和各种投资机构的投资积极性。而在正确规划的引导和政府的直接监督管理下，整体项目的成功运作将产生“正外部效益”，进一步带动周边环境的提升，加速投资环境的改善，从而吸引民间资本的再投入，产生积极的正激励效应。制订城市化规划，一定要坚持高起点，保持适度超前，跨出现行行政区划的局限性，把我市城市化发展置于我国东南沿海现代化城市群这一大背景下，从全局的角度、战略的高度、发展的趋势，统筹研究制定城市化规划。实施城市化规划，一定要根据经济和社会发展的客观规律，坚持量力而行、尽力而为、分步实施、有序推进。防止在没有足够产业集聚基础的情况下，脱离工业化盲目追求人口扩张。

（2）增强集聚功能，提高城市要素集约化程度。人口和产业向城市集聚，是城市化的核心内容，产业发展和集聚是推进城市化的根本物质基础，也是农村经济向城市经济转化的催化剂。没有集中就没有规模效益、没有产业的合理组合与资源的合理配置，更不可能有工业化与城市化的协调发展。集中力量办好工业园区（工业小区），可有效解决企业“低、小、散”问题，有利于实现资源共享，降低生产成本，提高资源配置的总体效率，形成区域性整体规模优势，有利于统一规划，避免盲目发展、重复建设，有利于先进工艺技术的推广应用和企业间的分工协作，减少耕地占用，实现人口、产业、城市要素的积聚。

（3）城镇体系协调，城乡共同进步。城市规模等级化，形成梯次分明的规模等级；城市布局合理化，以水陆交通干线为发展轴，形成区域分布均衡和优势重点突出的城市布局；城市功能特色化，各个城市要从各自不同的地理位置、资源禀赋、产业结构以及城市腹地状况，因地制宜，科学确定各自功能定位。逐步矫正并理顺二元结构下扭曲的城乡关系，通过城市化发展促进农业、农村、农民这“三农”问题的解决，最终实现共同富裕、共同发展。

（4）依托经济产业，坚持可持续发展。加快城市化进程，不能就城市化而搞城市化，人口的集聚要以产业发展为基础，城市化要与产业升级相结合，注重产业的布局定位、功能定位和分工组合定位。人口和产业的集聚决不能以浪费资源、牺牲环境为代价，要考虑满足当前城市建设和发展的需要的同时，更应为城市的长远发展留有足够的空间和后备资源，要更好地发挥规模效应，提高资源的利用效率，注重生态建设和环境保护，努力实现经济效益、社会效益和环境效益的高度统一。只有具备了优美舒适的人居环境才能吸引和留住更多的创业者、投资者，聚集人才。

（5）突出政府引导，依靠市场推动。城市基础设施建设对国民经济发展还具有全局性、先导性的影响，财政对城市建设的有限投资往往起着关键的引导与示范作用，加快推进城市化，要进一步发挥政府的主导作用，充分发挥城市化规划的导向、协调、约束作用，对城市化发展进行有效的干预和引导。坚持借助市场化的手段，充分发挥市场基础性作用，更好地利用市场机制，对城市化实行合理有效的宏观调控，鼓励和引导社会资金参与城市化建设，变民间的自发投资为自觉投资、分散投资为集中投资，尤其是要争取在城市建设和产业发展利用外资上有大的突破。

（6）依托区域城市群，强化接受中心城市辐射带动。现代区域经济理论认为，一个城市的发展某种程度上受制于所依托的区域，“区域兴则城市兴，区域衰则城市衰”，长江三角洲地区是中国最大的城市群，像上海等这些大城市在知识的创新、加工、处理、传播与应用等方面极具优势，可以成为我市走向国际化和现代化的重要依托。我市是全国14个对外开放的沿海港口城市之一，区位优势明显，改革开放以来，我市经济基础进一步夯实。完全可以抓住长江三角洲城市群崛起和陆桥优势的发展机遇，利用我市土地和劳动力成本低的优势，加强与上海、南京、苏南其他地区产业调整和发展的对接，吸引上海、苏南等地由于劳动力和土地地租成本上升而需要向外转移的资金、项目和人才。港口要营造更为开放的市场环境，完善服务，降低各地企业进入我市的成本，不失时机争取和利用好省里扶持苏北的政策，制定更优惠的政策，创造更好的环境，让各地企业“借连云港之地发展，借连云港之船出海”，形成强劲的辐射和带动。

（二）城市化的基本思路和目标

基本要求：重点发展市区，积极发展县城，择优发展重点中心镇，全面提高城镇发展质量。

重点发展市区：根据城市功能定位，按照建成大城市的目标，加快城市重大基础设施建设，不断增强城市的载体功能。全面启动新区建设，加快旧城改造步伐，把新海地区建设成为集政治、金融、商贸、文化为一体的现代化中心城区。东部城区要充分发挥“青山、碧海、绿岛、蓝天、金海岸”的环境优势，形成以外向型经济、旅游、港口服务为特色的现代海滨新城区。通过市场力量和政策导向，增加就业空间，迅速扩大市区人口和地域规模，2005年人口达到73万人、建成区面积达到75平方公里，基本形成现代化海滨城市的框架；2010年人口达到84万人、建成区面积达到88平方公里，基本形成具有较强竞争力的区域性中心城市，基本形成以高新技术为先导的产业结构，基本形成功能完善的基础设施体系，基本形成以人为本的社会发展体系和优良的生态环境。

积极发展县城：要努力加快四个县城建设速度，不断提高县城规划建设管理水平，采取切实措施促进生产要素向县城聚集，增加就业机会，完善基础设施，扩大城区和人口规模，进一步增强县城在县域经济社会发展中的带动作用，到2010年四县全部撤县建市，部分县城发展成为中等城市。

择优发展重点中心镇：要优化小城镇空间布局结构，引导重点中心镇从本地实际出发，加快发展，形成特色，增强功能，更好地发挥城镇在经济社会发展中的基础作用，实现农村城镇化和工业化协调发展。到2O10年重点中心镇镇区人口达到3—5万人。

全面提高城镇发展质量：在实现人口城市化的同时，加强城镇规划、建设、管理，准确定位，明确分工，提高城镇环境质量和现代化水平，努力建设信息城市、生态园林城市，实现可持续发展。

主要目标：

城市化水平显著提高：到2005年，全市城市化水平达到36%，其中市区城市化水平达到88%，四县城市化水平达到27%左右。到2010年，全市城市化水平达到44%，其中市区城市化水平达到93%，四县城市化水平达到34%。

经济发达：到2005年，城市人均年国内生产总值达到3万元，城市人均居住面积14平方米。到2010年，城市人均年国内生产总值达到5万元，城市人均居住面积15.5平方米。

城市基础设施基本实现现代化：到2005年，城市人均道路面积12平方米，燃气普及率95%，人均生活用水量220升／日，每百人拥有电话85部，城市每万人年客运量55万人次。到2010年，城市人均道路面积14平方米，燃气普及率98%，人均生活用水量270升／日，每百人拥有电话150部，城市每万人年客运量60万人次。

城市生态环境优良：到2005年，城市人均公共绿地面积8.5平方米，城市建成区绿化覆盖率35%，城市污水处理率70%，到2010年，城市人均公共绿地面积 10平方米，城市建成区绿化覆盖率40%，城市污水处理率80%。

四、推进我市城市化的主要措施和建议

（一）加强领导，组织落实，积极稳妥地实施城市化发展战略

一是加强理论研究和学习讨论活动。十六大以后，面临新时期新阶段新任务，经济全球化、集约化、信息化、绿色化（可持续发展）的挑战，对城市化问题如何从战略的高度深化认识，在实践中如何积极应对，确需在广大干部和各界群众中组织好讨论。以便城市化战略自觉上升为各级政府的战略决策。二是定期召开全市城市化工作会议。城市化是关系到全市区域生产力布局、经济结构调整、经济增长方式转变、经济社会协调和可持续发展的重大问题。这些问题要定期通过专门的城市工作会议来研究和部署，并不断的分析新形势，解决新问题，实施调整。

（二）强化规划龙头作用，增强超前意识，高标准、高起点修编城市规划

大力推进城市化，必须要有科学的规划作指导。要高起点、高标准全面重新修订城市总体规划，做到适度超前。抓好城市规划，一是坚持规划科学化、民主化的原则、方法和程序。二是处理好城市规划与旅游规划、国土规划、土地利用规划和区域城镇体系规划的衔接与协调。三是建立广大群众参与城市规划的机制，通过媒体公示、规划展览等方式，征求群众的意见。要依法强化对城市规划实施的监督管理，把规划工作纳入法制化轨道。四是把城市绿化纳入城市化规划，划定绿化范围，实施“绿线”政策，提高整体生态效益。五是必须理顺城市规划管理体制。进一步健全统一规划、垂直领导、分级管理的城市规划与管理体制。建立领导干部、专家学者和广大群众三结合的规划决策体制。

（三）集中力量，加大基础设施投入，大力推进生态城市建设

(1)集中力量，加大基础设施建设投入，加快中心城区建设上新水平。新浦、连云、海州三大城区，要按照“一盘棋”思想进行统一规划，相互衔接，避免重复建设；明确城市定位，提高城市品位，树立城市形象，充分体现时代、文化特征和地域特色，充分考虑新旧协调，树立精品意识，重视标志性建筑、绿化、广场、雕塑、街景等设计和建设，形成组团结构、空间开敞、环境优美的现代化城市；要有计划、有步骤地推进中心城区中心区的建设，完善其功能配套，形成行政、商业、娱乐、消闲等有机结合的生态型城市中心区布局；市区道路建设以道路建设带动城市基础设施建设和城市发展；在认真研究编制城市综合交通规划的基础上，加快城市道路和停车场建设，尽快形成合理的城市道路网络，因地制宜发展综合交通体系；按公交优先原则构筑合理的城市公共客运体系。力争三年内重点建设好一个品位高、容量大、生态型、体现城市形象的市民广场作为城市的“客厅”、一处市政中心（在建）、一间大型文化娱乐中心和一座五星级酒店。在建设的投入问题上，可通过拍卖“熟化”的城市土地和租赁、经营部分市政公用设施，把变现的资金再投入基础设施建设，引导社会资金投入，以实现基础设施建设良性循环。今后应以提高城市设计水平为突破口，按照现代化的基础设施、生态化的城市环境、知识化的城市社会、个性化的城市形象，来构总规划城市的发展，建设一批精品工程。

（2）以建设“绿色城市”为目标，大力推进城市生态环境改造。城市化不仅具有经济、社会进步意义，还具有重要的生态效应。城市不仅是“生产有效率”的居住方式，也是“生态有效率”的居住方式，城市化的发展只会提高土地的使用效率，减少对土地的消耗。可持续发展与城市化发展是对立的统一，关键是要妥善处理好经济发展与生态环境建设的关系，实现人口、资源、环境、经济的持续协调发展。我市城市规模不大，要利用自身生态环境优良的优势，加大经营城市的力度，以“不求最高最大，但求最佳”为城市发展理念，高起点、高质量建设“花园之城”、“绿色之城”，实施绿化、美化，创造优雅生活环境，树立“优质”生态城市品牌。

（四）加强引导，积极推进小城镇建设，促进小城镇健康发展

发展小城镇是推进我市城市化的重要途径。切实搞好小城镇建设，择优扶持重点中心镇，因地制宜，发挥优势，选准产业发展方向，努力形成一镇一业、一镇一品的特色，保证重点中心镇的发展空间与资源供给，提高综合效益。注重提高重点中心镇建设的层次和品位，优化人居环境和空间景观，多方面增强重点中心镇对人流、物流、信息流的集聚和牵引功能。选择东海、赣榆县的一些中心城镇，以旅游业为龙头，发挥专业市场和传统产业优势，建设成以旅游业为主导，第三产业高度发展的生态旅游度假区；要加强各县与中心城区的联系，接受中心城区产业的扩散。要广辟投融资渠道，建立多元化的城镇建设资金投入机制，加强各镇区的基础设施和环境配套建设，积极推广“农民公寓”模式，继续抓好文明村、镇建设，大力开展卫生镇、村创建活动。要加强社区的规划、建设、管理工作，充分发挥社区的服务功能。

（五）强化调控和政策引导，精心办好工业园区，积极推进产业和城市要素集聚发展

工业化与城市化的结合点主要是“工业园区”。无论市级工业园区还是中心城镇工业小区的建设要积极培育和发展主导产业，努力形成产业基地和特色优势。积极探索促使乡镇企业适度集中发展、合理布局的政策措施，建设中心城镇工业小区，以此作为带动小城镇发展的主要手段。要从建立激励机制入手，通过完善的小区基础和服务设施，吸引乡镇企业进入；制订土地使用费的不同标准，使进入小区的企业可以降低生产成本；新建乡镇企业原则上必须进入乡镇一级的工业园区，分散在村以下居民点的乡镇企业进行扩建必须进入工业园区发展。考虑到乡镇企业分散发展的非经济因素，也可以采取以地换地、土地入股等方式，解决远离工业小区的企业向小城镇集中所需工业用地，从产业的特点出发搞好工业小区的规划，建设一批规模大、档次高、功能分工科学的工业园区，形成合理的产业布局。中心城镇要立足于自己的资源特色和区位条件，大力发展特色产业，并采取有效措施，以治散为重点，大力集聚乡村工业。市区要始终突出、集中实施科技兴市战略，努力形成商品集聚的制高点、信息集聚的制高点、资本集聚的制高点、科技尖端产品和高智能人力资本集聚的制高点。

（六）坚持以人为本，加强城市科学管理，大力提倡市民参与城市的管理和民主管理城市事务

城市“三分建设、七分管理”，新加坡的城市管理为世界称赞，重要的一点是城市管理民主化——全民参与。市民不但需要有渠道对城市建设和管理提建议，最好还要有机会和市长对话。可考虑通过电台或电视台让市长与市民热线对话，既可锻炼提高公民政治素质和负责的参政意识；又可有效化解人们对一些政策可能产生的误解或不满；使政府的决策更能代表广大人民群众的要求；维护社会公正；实现城市管理的民主化和科学化。

加强城市管理，一是要深化改革，适应城市化进程的加快和城市管理内容的多元化，构建“统一指挥、综合管理、条包块管”的城市管理框架。二是要克服管理的随意性，加强规范化管理。三是要教育与监督并举，服务与管理并重，着力倡导科学化管理。四是要适应新形势，把外来人口管理纳入城市日常管理的轨道。五是要把精神文明作为新时期城市管理的重要内容来抓。坚持思想、道德、文化三项建设一起抓，使城市发展与精神文明建设互相推动，共同提高。六是转变政府职能，做好公众服务，弱化政府直接干预经济的职能。

城市管理说到底是对人的管理，城市化必须体现以人为本的思想。要以全面提高城市居民素质，加快实现人的现代化和提高城市文明程度为中心，加快发展科技、文化、教育、卫生、体育等各项社会事业，促进城市化发展。一是加快城市文化建设的步伐，提高城市文化品位和人民生活品位。要以构筑现代都市文化品位和形象为重点，集中文化资源优势，生产一批具有鲜明时代精神、民族风格与地方特色的文化精品。提高城市设施的文化水平，按照城镇功能分工布局，新建或改造一批文化中心、文化公园、文化广场，兴建一批现代化高品位的标志性设施，塑造现代都市形象。二是调整优化教育结构，建设现代化的城市教育体系。教育是提高城市经济社会水平的基础，要率先实施高标准高质量文化教育，率先实现教育现代化，建立起结构合理、机制灵活、开放多元、与城市现代化相适应的城市教育体系。根据城市化进程中人口、产业、生产要素布局的变化趋势，科学配置、整合教育资源，合理制定教育结构的调整规划，将学校布局纳入城市化总体规划，形成与城市化发展相适应的教育结构和学校布局。要深化大中专院校改革，强化高等教育中心功能，建好一所综合性的大学和科研院所。

（七）坚持制度创新，深化政府管理体制和城市建设投融资体制等各项改革，不断完善政策，促进城市化的快速发展

（1）改革政府行政体制，理顺事权关系。现在一些中心镇政府所拥有的职能和权限，与它所承担的管理任务很不适应，许多管理权限集中在县一级部门。不少镇是一条马路城管、公安、工商、运管等多个单位管，条条分割，肢解了镇一级政府的管理职能，不利于镇一级政府管理职能的发挥。要按照城市发展和建设的要求，对培育的中心城镇赋予相应的行政和经济管理权限，科学、合理地设置政府机构，不断提高对城市经济管理、行政管理和法制管理的水平。按照经济区域协调发展的要求，中心城镇与周边乡镇应建立跨行政区域的协调机制，发挥中心城镇对周边的带动作用。要从强化城市基层组织建设入手，引入社会化管理机制，变以“条条”为主管理为条块结合以块为主管理，下放管理权，提高管理效能。按照“责任与权利、事权与财权、管人与管事相统一”的原则健全“两级政府、三级管理”体制。

（2）改革现行财政体制，增强城市自我发展的能力。目前，一般县对镇实行的是统收统支的办法，影响了镇一级政府当家理财、培植财源的积极性。对重点培育和择优加强的中心城镇，可考虑相应扩大其财政盘子，以集中必要财力从事城镇建设，增强提供公共服务的能力和对区城经济的调控能力，从经济区域来合理布局和合力建设基础设施和公用事业。处理好中心城区与县域经济的关系，充分发挥中心城区的作用，使其成为促进我市城市经济包括县域经济协调发展，有效参与国内外竞争的主要经济增长点。

（3）加快市政公用行业改革。积极转换机制，加快政企、政事、管养分离，推动市政、环卫、公交等行业的行为市场化。城市供水、供气、供热企业实行制销分离，形成竞争机制。支持各类竞争主体参与市政公用行业建设，鼓励跨地区、跨区域、跨所有制的市政公用企业兼并重组。

（4）加快土地使用制度改革。一是加快城区土地使用制度改革。建立统一、完善、公开、公平、规范、有序的土地市场，城镇建设用地广泛推行土地使用权有偿出让和使用，使城市土地收益成为城市建设的重要资金来源；建立土地收购储备制度，规范地产市场，增强政府调控土地市场和经济发展的能力；加强土地利用计划管理，优先保证市区年度建设用地指标。坚持“以城建城”的筹资策略。规范城市土地批租，为城市基础设施建设开辟稳定的收入来源；加快出让方式规范进程，全面推行公开招标出让和拍卖出让为主来批租城市土地，优化土地资源利用；建立和完善城市土地出让金用途分解机制，确保用于城市基础设施建设。二是进行农村土地流转制度改革，割断农业转移人口同土地的“脐带”。按自愿有偿、权利义务对等的原则，依法进行土地使用权的合理流转，实行“一地一证”制，农民凭土地使用权证和承包合同，可以对土地实行出让、出租、转包、入股、抵押等流转活动。吸引产业资本介入农业，鼓励农户将承包的少量耕地折算成股份加入农场或进行转让。组建农业土地公司，通过市场行为采购，整治过度细碎的小块耕地，对转让土地使用权的农户给以合理的经济补偿。

（5）改革城建投融资体制，多渠道筹集城市建设资金。完善政府投入和市场补偿相结合的投融资体制。加大政府对城市公共设施的投资力度，市、县政府要切实承担城市公共投资的职能，加大城市道路、园林、绿化、消防和垃圾处理等城市基础设施项目的投资力度。进一步完善财政对城市设施的投融资体制，社会公益性项目建设按政府公共预算的要求安排和管理，基础设施、基础产业等经营性项目采取核拨资本金、实行财政贴息等多种形式配置资金。动用民间资金参与城市设施建设，积极创造社会资金投资城市设施建设的政策环境，采取股份制、公用民营、民办公助等多种方式，打破行业壁垒和部门、地区与所有制的界限，加快民间资金推进城市化的步伐。建立城市基础设施建设基金，并组建城市建设投资公司，促进投资资金的保值增值和滚动发展，形成“投放增值回收再投放”的良性循环，推行BOT（建设经营转让）、TOT（转让经营转让）、ABS（资产收益抵押）投资方式，盘活城市基础设施存量资产。

(6)改革户籍制度和就业政策，消除体制性和制度性障碍。一是要按照城市化的要求加快户籍制度改革。进行居民单一户籍制度的试点，实行以固定住所和稳定收入等主要生活基础为依据的落户标准，允许自由流动，逐步实行开放式管理，实行按居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，并在适当时候在全市全面推开，实行更灵活、更优惠的户籍管理办法，促进人口向中心城市、中心城镇集聚。二是积极调整就业政策。城市各种就业岗位，按照统一标准，通过考试考核择优选用人才，为农村劳动力创造一个平等竞争就业的机会。研究制定积极的外来人口政策。积极引进并留住外来的优秀管理人才、技术人才、熟练技术工人、较高层次经营管理人才和高级专业科技人才。以产业集聚带动人口集聚，积极鼓励“投资移民”和“技术移民”，特别是符合我市产业发展方面的项目投资移民。应抓紧清理针对农民和外地人口制定的限制性就业政策，消除城市劳动力市场对农民工的歧视。三是逐步建立适应人口流动的社会保障等体制。以市场化、社会化为方向，加快建立以养老、失业、医疗为主体，社会统筹与个人帐户相结合，覆盖城乡的统一的社会保障体系，提供最基本的社会保障。在建立农村公共社会保障基金的基础上，逐步实行城乡并轨。

                       （连云港市政府研究室  马福水）