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关于加强基层国土资源执法监察
工作的几点思考
清徐县国土资源局 李刚
近年来清徐县以保护国土资源、保障经济社会和谐发展为使命，大力开展查处土地违法违规案件专项行动、土地执法百日行动、卫星遥感土地执法检查等为主要内容的违法用地综合整治行动，并积极探索和施行国土资源执法监察长效机制，取得了一定的成效。但由于经济发展中小企业用地需求矛盾仍未真正解决；村级集体经济受利益驱动违法用地不断出现；各类违法建设土地未批先建仍屡禁不止；千家用地，一家管地局面仍未改变，当前国土资源执法监察工作的形势仍然十分严峻。为此，我们组织对清徐县的国土资源执法监察工作进行了集中调研。
一、当前国土资源执法监察中存在的问题分析
（一）、全县违法用地现象主要表现为“四多”：即违法用地数量多、涉案主体类型多和违法性质形式多历史遗留问题多。
1、违法数量多。自2003年土地市场治理整顿以来，我县每年查处的各类国土资源违法案件都在200件左右，违法用地面积在500亩至800亩之间，虽然每年都不断加大巡查和案件查处力度，但违法案件数量仍居高不下。
2、涉案主体类型多。违法的主体主要有大中小企业、个体工商户、村级集体经济组织、农民个人违法建房违法等。
3、违法性质形式多。主要有未批先占、少批多占、非法出租、出法买卖、转让、破坏耕地、改变用途等。
4、历史遗留问题多。主要是2008年以前各类违法行为查处、制止力度不够，加上经济发展对土地的刚性需求过大，用地指标有限，形成大量既成事实的违法用地，进而给全县执法工作形成巨大压力。
（二）、造成违法用地的主要原因体现在“三个矛盾”
1、经济发展与用地的供需矛盾
清徐是太原地区民营、个私经济发展较快的地区，由于受土地宏观调控政策和土地资源的限制，用地指标较为紧张。我县每年可用于建设的用地指标有限，有限的指标被重点安排在重点项目工程、公共建设以及部分重点骨干企业，很难分配到中小企业及其他项目的建设，农村村民建房十几年来未安排用地指标。两个规划的衔接错位以及受基本农田保护的影响，用地空间有限。农村村民建住宅因受建设规划控制，中心村规划过于超前，建设规划与土地利用总体规划存在脱节现象，用地指标相对紧张，造成了未批先建。
临时用地审批的范围太窄，用地需求难以得到缓减。法律法规只对因建设项目施工和地质勘查需要及从事种植业、养殖业需要临时用地作了相应的规定，而没有对中小企业需要临时用地作出审批和管理的规定，这样一来，大多数家庭作坊式企业受用地审批条件和资金实力限制无法进工业区，加上临时用地无法解决，由于生产需要造成乱搭乱建，呈无序建设状况，使得基层职能部门管理的难度较大。
2、新农村建设与利益驱动的矛盾
由于新农村建设，村级换届选举后，村干部急功近利，受利益驱动，以非法出租土地作为村主要经济收益用于自身政绩。由于用地报批手续繁琐，过高的成本，小企业主们觉得不如来个租用土地未批先占，成本低、见效快，因此，要么利用自身的房前屋后土地，要么利用其他户或村级土地搞建设。加上违法占地制止成本过大，及时性不够，违法占地所承受的违法代价过低。
3、现行法律法规体制管理在执法实践中存在矛盾
（1）法律法规在管理土地实践中缺乏强制性、有效性。第一、多年来，我国在土地管理方面制定了一系列的法律法规，新《土地管理法》实行最严格的土地管理制度，实施土地用途管制，但是赋予执法监察的手段不强。第二、国土资源部门在处理违法的震慑力不够。国土资源部门没有像林业部门那样设立公安派出所，难以采取强有力的措施使抗法分子受到震慑。第三、调查取证手段不足，如果当事人不配合，我们很难采取别的有效措施来督促当事人接受调查，直接导致我们整个国土资源违法案件的查处工作难以继续。第四、严重的是村级集体经济组织作为土地的所有权人，自己不守法，没有有效保护集体所有的土地，反而监守自盗，大肆搞违法用地。
（2）土地管理的体制乏力，造成国土资源部门一家管地，多家用地。自国土资源部门实行省以下垂直管理以来，只是在人的问题上实行了垂直，而财和物仍然要依靠地方政府，而将基层国土所脱离了基层政府的管理，基层政府管地意识相比过去明显淡化。
（三）、当前执法监察实践中存在着“三个难”：即查处难、制止难、执行难
1、查处难
我们现行法律只赋予了国土资源监察人员对土地、矿产违法的制止权，没有赋予土地、矿产管理的强制执行权，不能采取及时手段对土地、矿产违法行为实施强制措施。如果当事人不配合，我们没有强制措施来督促当事人接受调查，直接导致我们整个国土资源违法案件的查处工作受阻，而违法当事人不能及时、有效地被打击。在查处大要案时，国土资源执法监察人员的人身安全经常受到威胁。
2、制止难
暴力抗法致使执法难。当前国土资源执法环境不断恶化，暴力抗法的情况时有发生，执法人员在正常的巡查中发现违法行为、制止违法行为过程中不断地遭到不明真相的群众和当事人的围攻，执法人员多人次受伤，执法工具受损，使得一些违法行为在萌芽状态未能得到有效制止。2009年-2010年，我县就发生土地执法时围攻抗法事件10多次。象这样事例还很多，严重影响执法监察人员的身心健康和正常开展工作。
执法手段单一、缺少强制措施致使执法难。现行的土地、矿产资源管理法律法规未赋予国土资源行政主管部门的强制执法手段，对于违法行为，即使国土资源行政主管部门做出了处罚决定，当事人如不主动履行，国土资源行政主管部门只有申请法院强制执行。而法院处于复议期间和土地诉讼期间，一般不予强制执行，这个期间大多是几个月，更为严重的是，法院口头通知我们，凡是涉及土地违法的没收、强拆法院内部有规定，不予受理。国土资源执法行政主管部门面对这种违法行为往往束手无策，从一定程度上也助长了新的违法用地发生。
执法力量相对薄弱。一方面内部力量不强。上下级之间、部门之间及基层所之间力量整合还不到位，尚未形成有机联系的整体，难以产生强大的合力，在与违法行为作斗争中常常力不从心，疲惫不堪。另一方面外援力量不足。在案件的制止、查处及调查取证中，甚少取得基层政府、公安、纪检、监察等相关部门及新闻媒体等社会团体的支持与配合，长期面临“难执法，执法难，法难执”问题。
3、执行难
为遏制违法用地的势头，打击非法占地等各类国土资源违法行为，我县国土资源部门不断加强执法巡查和案件查处力度，每年的案件查处数不断上升。2002年至2006年申请人民法院强制执行国土资源违法案件共计40余件，2006年以来，已整理可移送法院但法院不予受理的不下100件。每年我县也要组织大规模的联合集中强制执行活动，但是由于时间、人员、经费等原因限制，对违法用地打击的及时性要大打折扣。
二、加强国土资源执法监察工作的几点建议
（一）、强化国土资源联合执法的作用
1、依法明确部门职责，建立共同责任机制
依照有关法律法规赋予部门乡镇的法定职能，进一步明确国土、建设规划、水利、交通、水利公安、安监、工商等部门和乡镇、街道在国土资源执法中的具体职责，形成了齐抓共管的格局。
2、健全执法巡查网络，加强一线执法人员装备。
为及时制止涉土违法行为，降低执法难度，减少执法成本，我们可按照“快受理、快制止、快查处”的要求，构建以县国土资源局为主体的三级巡查体系，提高快速反应能力，切实维护良好管理秩序。这一点最为关键，现行执法机制，一线执法人员装备最差，待遇最低、责任最大，这种责、权、利最大的不一致，导致基层执法工作开展泛力。
3、加大执法查处力度，变独家查处为联合执法
为有效解决国土资源部门执法力量弱、强制措施少、执法功能不全的问题，可采取增加执法力量、开展联动执法和严格责任追究等措施，加大土地执法查处力度。整合执法力量，缩减协调环节，综合利用法律手段，使全县的行政执法力量联合执法。
(二)、建立相应国土资源联合执法机制
1、建立联合巡查制止机制
国土资源、建设规划、发改、农林、水利、交通等部门要始终坚持“预防为主，预防与查处相结合”的执法监察工作方针，整合有限的执法力量，全覆盖、全方位、全天候加强动态执法巡查，真正使违法用地早发现、早报告、早制止，把违法用地遏制在萌芽状态。对国土资源联合执法监察在实施巡查和查处违法案件等工作中，遇到当事人暴力抗法或者其他违法行为报警时，110指挥中心应优先安排出警，协助国土资源部门执法，按照《土地管理法》、《矿产资源法》和《治安管理处罚法》的有关规定依法进行处罚。
2、建立联合查处机制
为整合行政执法资源，健全联合执法办案机制，按照依法行政、高效行政要求，明确职责，强化管理，落实责任，建设规划、国土资源、农业林业等部门要按各自职责及时查处违法行为，涉及河道、公路等留地范围的，水利、交通等相关部门依法应先予处理。遇到重大复杂案件需要多个部门联合执法的，由牵头单位组织，相关部门和有关镇（街道）予以配合。
国土、监察、公安、检察要建立联合办案制度，理顺关系，形成合力，国土资源部门组织的涉及土地、矿产资源执法检查和对重大案件的查处时根据需要可以邀请公安、检察、监察、法院参与，坚持查事查人相结合，充分发挥联合办案的威力和震慑力作用，确保重大土地违法案件责任追究、行政处罚“两到位”。
国土资源部门对违反《土地管理法》、《矿产资源法》的行为及国家机关人员失职、渎职行为涉嫌犯罪的，要及时将案件分别移送至公安、检察机关，公安和检察机关要按照有关法律法规及时进行审查、立案，依法追究刑事责任。国土资源部门要积极协助公安和检察机关调查取证，公安机关和检察机关要及时将所移送案件处理情况书面通知国土资源部门。对国家机关工作人员失职、渎职等尚未构成犯罪的需追究责任的，国土资源部门应将案件移交监察机关追究责任，监察机关应以书面形式将处理情况告知国土资源部门。对已处罚的国土资源违法案件，国土资源部门应及时的申请人民法院强制执行，人民法院应在规定时间内执行到位。
(三)要赋予基层国土资源执法部门先行拆除权
国土资源管理部门，作为土地管理法的第一执行主体，责无旁贷地承担维护土地市场秩序的第一责任。不管共同责任机制如何建立，不管政府如何支持，始终国土资源部门是各级政府的一个主要职能部门，牵头部门、责任部门。在违法占地形成事实难以拆除、复垦，要按照有关规定对政府做出问责处理时，国土资源部门再怎么说已依法履职到位，都有是一句苍白无言的解释，在当前这一体制下，国土资源工作人员既要保障发展，又要保护红线，五加二、白加黑已成常态，流汗、流泪，一不小心又要流血。鉴于这一情况，要赋予基层国土资源执法部门先行拆除权，加强基层执支力量、提高基层执法人员待遇、及时对违法占地行为给予快速打击为最为有效之途径。
上有千条线，下边一根针，国土资源执法的基础、核心在基层，上级应充分考虑加强基层执法的有效办法，行之以快，以有效遏制违法占地行为。
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