论政府信息公开类行政复议案件的审理
作者 尹静
自《政府信息公开条例》颁布实施以来，政府信息公开类行政复议案件从无到有，逐渐增多，实践中出现了形式复杂内容各异的复议请求，如何审理是复议工作面临的新问题。按照《行政复议法》及其实施条例，《政府信息公开条例》、《档案法》、《保密法》以及相关规定，通过对政府信息公开行政复议案件实体审查和程序审查的探讨，结合民政部门信息公开过程中遇到的争议纠纷，总结审理工作的特点和思路，希翼能对复议业务规律有些许洞察
一、实体审查：基于范围和侵权的角度
政府信息公开类行政复议案件的审理，从根本是要解决所申请的政府信息“该不该公开”的问题，其中，确定未公开的信息是否属于“应公开的范围”和已公开的信息是否“侵犯公民、法人和其他组织的合法权益”无法回避。作为行政复议机关，以严格地按照法律、行政法规、规范性文件的规定进行界定为宜。
（一）政府信息不予公开的范围及审查重点
行政机关掌握的海量信息并非全部是信息公开义务的标的，只有行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息才是政府信息。《政府信息公开条例》第9至12条对于政府主动公开的信息范围采取列举式已作了明确规定，对依申请公开的政府信息范围作了概括式规定，较为原则笼统。就个案而言，源头性、职责性、对外性和最终性是政府信息的根本特征。政府信息公开工作以公开为原则，不公开为例外，除了不予公开的，其余为应当公开的政府信息。不属于公开范围的信息主要有：①涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，但商业秘密和个人隐私的权利人同意公开的除外；②依法经有关主管部门或者同级保密工作部门确认不能公开的；③危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的；④与申请人本人生产、生活、科研等特殊需要无关的；⑤行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，如仅供领导参考使用的信息，只对单位或系统内部工作有指导意义的工作方案等不属于政府信息；⑥处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，如在履行职责过程中起草的文件初稿、各层级机关领导的修改稿等过程稿、领导做过修改指示的批示稿，规范性文件形成过程中在权力机关、行政机关之间的流转稿等应当不包括在内。⑦信息不存在，或者尚未形成，需要行政机关进行汇总、加工、重新制作，需向其他行政机关、公民、法人、其他组织搜集的信息。前三类是《政府信息公开条例》规定不予公开的情形，第四类是依申请公开的原则和概括性规定，最后三类为国办的规范性文件针对实践中遇到的问题予以明确的不属于政府信息公开范围的情形。在此仅对较常见的①、②、③、⑦情况的实体审理规则进行粗浅分析，从而为该类案件的实体审查提供一些可以参考的规范框架。
截止到目前，相当一部分政府不予公开政府信息的理由是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私。与其他类复议案件不同，涉密信息本身就是审查对象，不是附带信息因此复议工作对明确规定涉密案件处理的依赖性较大：一是审理人员有无因审理工作需要获悉秘密信息的权限；二是复议的传统审理方式和证据规则是否能满足保密的需要。《保密法》并无明确授予行政复议工作人员知悉权，且国家秘密的定密问题需要专门的经验、知识和判断能力，复议人员最好不对其作出实质方面的审查，只要被申请人能够证明其拒绝公开的政府信息已经依照《保密法》规定的程序确定为国家秘密，或者能够提供有关主管部门、同级保密工作部门出具的政府信息公开保密审查结论，就可维持不予公开的具体行政行为。从证据的补充和审理方式看，为了保密的需要，应当允许被申请人在复议过程中补充证据证明政府信息涉及国家秘密，并书面进行审理，消除泄露国家秘密的可能。至于涉及商业秘密和个人隐私的，最有证明力的证据是有权主体的确认函，即直接利害关系人书面同意或者不同意公开的意见。
判定申请公开的信息与本人生产、生活、科研有无特殊需要的标准尚无定论，从已经发生的案件看，一般认为涉及诉讼属于生产生活的特殊需要。主要表现为遇有诉讼困境，将申请信息公开作为取证或者提升办案效率的途径。已发生的“徐某诉镇江市人民政府案” “王某诉河北省产权交易中心信息公开案” 、“袁某诉安徽省政府信息公开案” 均为“案中案”，反映出审判实践将涉诉看作是判定政府信息应否公开因素之一的趋势。法院认为有必要时，也可以依职权调查取证，以查明事实。涉及科研特殊需要的因素更加复杂，如基于科研目的，申请公开行政机关对某一类问题的调研报告，可能不被获得支持。调研报告更像是一种对客观现实的文字描述，其形成属于事实行为，内容并不涉及公民、法人或者其他组织的切身利益，尽管可能是产生其他行政许可、处罚、管理等规范的依据。举证的承担较为多元，尽管无论行政诉讼法和行政复议规定都以被告承担举证责任为原则，但是根据法院在郑州市中原区物价局与赵正军关于申请公开事项答复上诉案中的判例解释，申请人对生产、生活、科研等特殊需要负有举证责任 。由此可以看出，申请人提出与复议请求相适应的主要事实、理由和依据是查清事实的有效保证。
被申请人认为政府信息不存在并告知申请人的，应当能够证明已经充分并合理查询仍未查询到要求公开的政府信息。若申请人坚持认为被申请的政府信息存在，则必须能够证明：一是政府机关赋有制作和获取该类信息的行政职责，比如像公安机关申请申请人自己的户籍登记档案。二是申请人可以提交记载有政府部分信息的书面证据，比如（文号、名称等）或者有其他物证可以说明政府信息存在的，且有其他证据佐证的，经查证属实后，即可确定存在。若申请人不能证明申请公开的政府信息存在，或者申请人保有政府信息线索，复议机关查证不到的，则推定为政府信息不存在。
行政复议机关在对政府信息公开类案件进入实质性审查后，结论的得出取决于申请人和被申请人所提出的证据。然而《政府信息公开条例》与《行政复议法》及其实施条例对接上的问题，使得该类复议中许多事实的举证规则陷于法律规范的真空。在对于事实否定式结论的证明面前，被申请人显得比较 “无助”，因其无法合理排除属于特殊需要或者信息存在的所有合理性原因，这时申请人提供的证明理由和依据不可或缺，成为复议机关认定事实的关键。
（二）公开行为侵犯私权利的审查重点
政府机关的公开信息内容侵害到私权利的，主要指行政机关主动公开的信息和依申请向特定主体公开的信息侵犯到公民、法人或者其他组织的隐私权和商业秘密等合法权益。由于把政府信息向不特定或特定的非当事人的人群公开，导致当事人不想公开的某些个人信息被他人知悉，威胁到权利主体的隐私权。
一方面，行政复议法对政府信息公开的具体行政行为可以提起行政复议没有单独分类，规定不明确。另一方面，政府信息公开类行政行为有双面性：公开行为本身属于政府信息公开工作中的具体行政行为，信息内容反映的是另外一项具体行政行为的实施，或者说政府信息公开类具体行政行为有时是其他类具体行政行为的表示形式和实施程序 。比如行政机关对行政违法行为处理单的信息公开，反映的是行政处罚的行政行为。此时发生政府信息公开行为和具体行政行为的竞合，由于两种复议审理的实体法律依据和程序均不相同，应注意区分侵犯了公民、法人和其他组织合法权益的具体行政行为的根本性质。
王某诉北京市昌平区民政局政府信息公开侵权案 引发了社会各界对婚姻登记档案信息的高度关注。王某在代理一起民事案件过程中，遭对方律师在法庭上出示其个人婚姻记录造成被动，但因认为自己不是案件当事人，民政部门却出具“查档证明”，侵犯了自己的隐私权，从而起诉要求法院确认民政部门该政府信息公开的行政行为违法。由民政部门制作的婚姻登记档案是行政机关从婚姻登记申请人处获得的信息，直接关系当事人的婚姻状况隐私。在申请公开非本人婚姻登记档案信息的案件中，审查人员需要根据申请人是否确实出于生产生活特殊需要的原则，结合《婚姻登记档案管理办法》中对婚姻登记档案信息的利用原则，审查行政机关公开申请人婚姻状况信息的合法性和正当性： ①婚姻当事人委托他人代为查阅自身档案信息的，应当办理授权委托书，并经过公证机关公证；②人民法院、人民检察院、公安和安全部门为确认当事人的婚姻关系，可持单位介绍信查阅信息；③律师和其他诉讼代理人在诉讼过程中，可持受理案件法院出具的证明材料及本人有效证件查阅；④婚姻当事人外的其他单位、组织和个人要求查阅婚姻登记档案的，婚姻登记档案保管部门必须在确认其目的合理的情况下，经主管单位审核，才可以利用。随着社会整体对私权利保护意识的增强以及公民自身生产生活的大量需要，公民对与自身隐私权密切相关的婚姻状况信息，殡葬档案信息以及收养登记档案信息公开利用的需求量会逐步加大，行政争议也会随之增加，复议工作部门应将“合法利用目的”作为重点审查内容。
二、程序审查：基于时限、形式、收费和说明义务的角度
以行政机关履行信息公开义务程序违法作为申请复议理由，多半是出于公益目的，而且经常是附加在其他复议请求的基础上的，单独提出的意义并不明显。实践当中仍然发生不少争议和纠纷，在此一并梳理。
（一）符合时限要求
按照条例规定，主动公开的政府信息应自形成或者变更之日起20个工作日内予以公开，依申请公开不能当场答复的，应自收到之日起15个工作日予以答复，若延长，延长期限不得超过15个工作日。其中，信息内容涉及到第三方的权利义务，行政机关征求涉及第三方权益当事人的权限不包括在内。超过上述期限公开的，构成违法。政府信息的时效性决定了其公开行为应在一定期限内进行。严格的时限要求对政府机关的内部管理提出较高的要求，行政机关不得以信息公开机关未收到已经进入机关值班室或者收发室的信息公开申请为抗辩理由。原则上，只要信件或者电子邮件进入行政机关可以掌控的范围，视为申请送达。
（二）形式法定
如果申请人不满行政机关公开的途径和方式的，可以向行政复议机关提出行政复议。依申请公开的，行政机关应当按照申请人要求的电子邮件、传真、自行领取、当场阅读、抄录等形式予以提供，无法按照申请人的要求提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料，提供复制件或者其他适当形式提供。实践中，容易发生的分歧集中在：①对要求行政机关提供政府公报、白皮书、报纸、杂志、书籍等公开出版物等载有申请公开的政府信息内容的纸质载体的，行政机关有权予以拒绝。由于纸质载体不属于政府公开义务的标的，并且在域外立法中，上述要求也被排除在政府信息公开范围之外 。申请人可以在支付核定费用后，以检索、复制或者邮寄的方式获得信息的物质载体。②对公开范围有争议，申请人要求政府信息向社会所有主体公开，而被申请人仅对特定的主体也就是申请人公开 。根据条例的规定，主动公开的方式和范围与依申请并不相同，向社会公开的方式不适用于依申请公开。
（三）收费标准的确定
行政机关在履行经申请公开政府信息义务、提供服务的过程中，为了按申请人的要求检索、复制、邮寄所申请的信息，可以依法收取一定的成本费用，属于法定收费，且费用标准须由国务院价格主管部门会同国务院财政部门确定。收取非法或不当时，侵犯公民的财产权利，从而引发行政复议。被申请人应提供能够证明收费的使用范围，合理目的和收费标准确定的公文等书面证据。同时还应审查申请人提供的能够证明收费行为存在以及收费不符合规定的证据。
（四）必要的说明解释义务
依申请公开政府信息工作中，行政机关并非必须公开，有合法理由但未尽解释说明义务的，同样属于程序违法。根据此类案件的特点，复议机关应侧重审查：一是申请人提供的证明自己提出过信息公开申请的证据；二是被申请人能够证明自己已经积极作为——做出相关解释说明工作的证据。规范性文件仅规定了一种豁免情形：即对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复。除此之外，依申请的政府信息具体行政行为均有依照国办规定给与申请人答复的义务。
民政部门的信息公开工作容易出现程序违法的领域主要在救灾工作信息公开行为。需要公开的法定信息主要包括：①突发自然灾害的应急预案、预警信息和应对情况； ②抢险救灾、救济款物的使用、管理、分配和发放情况；③救灾专项资金的管理使用情况； ④社会捐助、自然灾害救助款物和捐赠款物的来源、数量和使用情况。救灾物资集中采购项目的目录、标准及实施情况的公开也被越来越多的人关注。在审理过程中，公开信息的形成和变更时间值得关注。对于自然灾害中遇难人数的性别比例、职业构成以及受灾损失房屋倒塌情况的具体数字，需要在灾后重建过程中逐级汇总统计分析。有些根据思维逻辑推导出应当存在的数字实际并不在统计体系中。实践中，曾经有人申请公开512地震中死亡儿童的数字，由于当时该政府信息还未形成，无法答复，后来还引起相关行政诉讼。另一诉讼案件起因于湖南村民到县财政局要求公开向本村每年下拨的抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物具体数额的政府信息，工作人员以“查询此类数据必须持镇政府开具的介绍信或有县级领导的签字”为由拒绝 。充分暴露出面对政府信息公开条例的出台，基层政府部门要做到从容应对尚需时日。
综上，政府信息公开类行政复议案件的受理，在信息公开范围、公开行为程序合法适当性审查以及证明责任的配置方面，呈现出与其他类复议不同的特点，实务审理工作应给予特别的复议审查注意：一是在证据的审查上，“信息”对载体的传统依赖决定了审理工作比较依赖于书面证据，比如同意对隐私信息公开的确认函，其他证据类型比如物证、证人证言等较少遇到。二是在举证的承担上，申请人比其他类型案件具有较多的分担。从证明逻辑上而言，被申请人在对不存在事项的证明上，确实不如在对确定信息的证明上有针对性和目的性。三是在定性上，非肯定即否定，不存在情节轻重和程度有别。属于公开范围的，必须公开，程序上步骤顺序错误的即为违法。复议机关通过对主体提供证据的审查，还原事实的本来面目，甄别具体行为性质，决定适用的法律，作出最终的维持、撤销或确认违法等复议决定。
我国处于社会转型期，各种矛盾纠纷以行政复议的形式反映出来。从民政部门遇到的政府信息类行政复议案件看，数量并不是很多，但是随着公众对民生类政府信息关注度的增强，行政复议诉请很可能会迅速走高，行政复议作为政府内部一项至关重要的层级监督制度，民政部门依法冷静面对，审慎处理，促进社会和谐稳定，才是当务之急。
作者单位：民政部政策法规司
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