我国县域面积占全国国土面积的92％，人口占全国的71％。县域经济的发展，直接关系到近10亿人的民生，是解决城乡发展差距的关键一级。据有关数据显示， 2009年我国城乡收入差距达到1978年以来的最大水平(城镇人均收入为1.72万元，农村地区为5153元)，城乡差距已成为影响我国经济社会发展的重要问题。上世纪50年代，日本的社会经济背景与我国当前有诸多不同，但农业生产组织结构和资源条件上却有许多相似之处，如人多地少、分散经营规模小等。日本在工业化城市化的进程中统筹城乡发展的做法，对于认识当前我国城乡和谐发展所面临的矛盾，推动县域经济科学发展，解决城乡发展差距具有重要的借鉴意义。
一、日本发展县域经济解决城乡差距的做法
1、重视农业立法。在人多地少的国家，以农为本，重视和发展现代农业，对于整个国家的长治久安，对于工业化、城市化的推进，是非常必要的。在工业化和城市化的进程中，日本政府充分发挥利用市场竞争的调节功能，高度重视农业立法，为县域经济发展、农村建设和农业现代化提供政策支持和法律保障。早在1950年，日本就制定了国土综合开发方面的法律法规，作为地区发展的根本法。1967年出台了“结构政策基本方针”，1968年创设了综合资金制度，1969年颁布了《农振法》，1970年再次修改了《农地法》和《农协法》，设立了农民养老金制度。为解决农民就业问题，1971年的《农村地区引入工业促进法》鼓励城市工业向农村转移，为农民提供非农就业机会。 1984年修改了《农振法》和《土地改良法》，加强了农村地域环境建设。1987年的《村落地域建设法》，规范了农村村落及周边地域土地利用秩序，促进了村落建设。
2、推进农村土地规模经营。1952年制定的《农地法》造成了日本的小农经营，严重限制了农村居民的收入。为改变小规模经营的弊端，日本于1961年制定了以扩大农业规模、提高农业劳动者收入和生活水准的《农业基本法》，使农村居民收入与其他产业劳动者基本均衡。1962年和1970年先后两次修改《农地法》，废除土地保有面积的上限，撤销对地租的限制。1975年，政府制定了《关于农业振兴区域条件整备问题的法律》，允许农民经过集体协商，根据双方达成的协议条件，自由签订或解除10年以内的短期土地租赁合同。这就从制度层面上解决了以土地买卖和土地租赁为主要形式的土地流动问题，为土地规模经营提供了前提条件。
3、加强农村基础设施建设。在县域农村的发展过程中，日本政府特别重视基础设施的作用。运用财政支付大量投资于农业的生产及设施整治、农村生活环境的整治、农村地区保护和管理等基础设施建设。从人均行政投资额看，1970年前日本农村地区始终低于城市，但1972年实现了返潮，此后两者差距逐渐拉大，1998年农村为48万日元，城市仅为32万日元，农村是城市的1.5倍。县域农村的基础设施的改善，适应了现代农业的发展潮流，改善了县域投资环境，为提高农业生产率和增加农民的收入发挥了积极作用。
4、建立独特的农业金融体系。为支持县域经济发展，尽快消除城乡发展差距，日本建立了适应现代农业发展且具有独特性的农村金融体系，由政策性金融和合作性金融(农协金融)构成。政策性金融由中央农林渔业金融公库提供，为农民发展现代农业提供长期低息贷款，用于农民固定资产投资和基础设施建设。日本农村金融体系的特点是贷款期限长、且利息很低。如：政策性金融的最长贷款期限有33年，养殖业等也有15年的期限，一般贷款利息不超过商业贷款利息的一半，农村水利设施建设无利息。这一政策促使货币流向了最需要发展的农业产业和农村县域，这一过程改变了财富的分配格局。
5、实施产业集群计划。日本在注重农业发展的同时，也在大力构筑产业集群。2002年，日本经济产业省推出了“产业集群计划”，也称“地域再生和产业集群计划”。此项计划以世界市场为目标，以县域经济发展战略为背景，根据技术转移链和县域产业链构筑产业集群。到目前为止，日本政府在全国选定了19个地区建设产业集群。在各县市政府的支持下，约有3800家企业和200多所大学参与建设。以产学官合作的方式，将人才、技术、信息等多种资源要素有效地组织起来，进行合理配置，全力支援技术开发、培育企业家和整备事业环境等，三位一体地推进县域经济振兴。各地区为产业集群建设投入的财力，仅在2002年就达到442亿日元。各地的产业集群计划，虽然刚刚起步，但在降低信息流成本、物流成本、加快知识和信息流通、加强产学官合作、增加网络化互动与合作等方面已初见成效。
6、推进城市化。在城市化进程中，出现了一些引人注目的新进展。其中，最为突出的是通过城市再开发，提高了城市竞争力。为县域经济打造了更为广阔的发展环境。2002年6月，《都市再生特别措施法》颁布实施。7月《都市再生紧急整备地域》被指定。一个新的都市再生计划正式启动。随即在东京、大阪、名古屋、札幌等大中城市出现了空前的城市再开发热潮。市区人口由减转增，转入人口超过转出人口，“都心”人口从出超转为入超。以东京为例，东京市区人口1967年为869万人，1996年降至781万人，2001年又恢复到797万人。日本新的都市再生计划，以民间主导的方式制定，改变了以往政府主导的城市发展计划。以民间主导的城市开发计划，经济性得到了重视，土地利用率得到了提高。形成计划的时间，也由以往的20个月缩短为6个月。同时实施更加鼓励民营企业从事开发的政策。如在被指定的地域内，民营企业从事公共设施建设，其半数资金可获无息贷款。为从事都市再开发而发行的公司债，可得到占总投资额30％的债务保证。
二、当前制约我国县域经济发展的主要问题
长期以来，以城市经济为主导的经济发展思想在我国居于支配地位，要素配置过度向大城市倾斜。虽然，近年来，我国政府在城乡经济社会发展一体化的一揽子计划中，突出了“三农”这个重点，加大了农村基础设施和民生工程的投资力度，进一步推动公共财政向农村倾斜，公共服务向农村覆盖，社会事业向农村延伸。但目前，县域经济发展仍面临许多困境，给消除城乡发展差距带来了困难。
1、产业支撑无力。县域经济的产业层次和效率较低，结构单一，产业链条短，大多未摆脱传统的生产模式和经营模式。整体上表现出“农业大县、工业小县、经济弱县、财政穷县”的基本特征。
2、财政缺口突出。在全国地方财政收入和支出中，县域仅占22.8％和32.2％，多数县财政处于入不敷出或处于“吃饭财政”状态。据估计，全国赤字县赤字总量占这些地方财政总量的近80％。2006年，全国村庄内部道路、供水、排水、环卫、绿化、公共活动场所人均建设投资仅70元左右，只相当于城市的1/14，县城的1/7。在教育领域，2006年，农村15岁以上人口平均受教育程度仅为7.28年，比城镇低2.4年，师资水平的差距也很大。在卫生领域，占总人口约2/3的农村人口所占有的公共卫生资源不到全国的1/3。在公共文化领域，全国财政对农村文化的投入仅占全国投入的28.2％。
3、规划建设滞后。多数县域缺乏县域规划的科学性和长远性。2006年，全国城镇固定资产投资完成额中县域仅占35.2％。县域建设普遍缺水少电，信息等基础设施不配套。目前，我国还有2.3亿农村人口饮水未达到安全标准，近100个乡镇不通公路，4万个行政村不通沥青路和水泥路，约1000万农村人口用不上电。
4、金融支持力度不够。由于受区域经济资源的社会环境等诸多因素的影响，金融支持县域经济的投资力度减弱。自上世纪90年代，随着工业化和城市化进程的加快，许多农村地区60％-70％的资金流向城市和工业区。2006年，县域内城乡居民储蓄存款余额占全国的35.3％，贷款余额只占20.64％，存贷差高达10482亿元，大量农村资金“非农化”。县域金融业务逐步萎缩、金融贷款的弱化使县域经济发展失去了强大的资金动力。
5、人力资源外流严重。县域在吸附人才方面处于“弱势”地位，是人才流动的“末梢”。大多大中专毕业生通常把城市地区、发达地区作为择业的选择目标，返回县域发展的寥寥无几。另外，多种原因还造成一些年富力强的中、高级人才流向外地寻求发展机会。
三、日本发展县域经济解决城乡发展差距的启示
从日本的发展经验来看，在人均GDP几百美元到几千美元这个发展阶段，大力发展县域经济，城乡居民收入差距是可以缩小的，城乡发展差距也是可以消除的。随着我国工业化和城镇化的不断推进，立足国情，借鉴日本发展经验，不断完善强化富农强农政策，抓住产业转移有利时机，调整产业结构，转变发展方式，促进县域大发展，实现城乡互动发展。
1、坚持因地制宜，发展特色产业。要立足国情，坚持从实际出发，通过土地流转实现规模经营和集约经营，提高农业生产效率，实现农业产业化经营。一要搞好产业规划。把农业资源比较优势，与资本、技术、资源、市场有效组合形成的竞争优势有机结合起来，结合宏观市场需求，进行科学合理的产业规划。二是合理布局龙头企业。重视培育壮大骨干企业和名牌产品，大力发展农产品加工业，延长农业产业链条，提高农业的整体效益，不断增强县域经济的竞争力。三是大力发展特色农业。实现传统农业向现代农业转变，主要是突出特色和比较优势，通过规模经营和先进的加工工艺以实现农产品价值的增值。三是形成产业集聚。要重视民间资本、降低投资门槛、优化发展环境，选择农业服务牵引型、工业催生型、城市辐射型、旅游开发型、矿产资源型、农产品加工型等不同县域产业发展模式，通过专业化、规模化的产业集群战略推动县域经济的发展。
2、推进体制创新，增强财政能力。积极推进简政放权和“扩权强县”，将县域作为中央财政转移支付的基本单元。一是调整市、县、乡三级财政支出结构，改进财政管理方式，继续加大对农业、农村和农民的支出比重，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域。二是全面落实农业税全免、粮食直补和农机购置补贴政策，初步建立起农村公共财政体制框架。三是加大市级财政对困难区(市)县的转移支付力度，适度降低农业产业化企业的增值税率，或实行增值税部分返还，减轻农村物流业的营业税税赋，提高矿产资源补偿费，调减中央分成比例，分类处置县域债务问题。
3、改革金融体系，扩大资金来源。国家明确国有商业银行各分支机构在城乡的存贷资金比例，对农信社的政策性贷款提供风险补贴。一是大力推进农村金融的创新，出台刺激金融机构支持县域经济发展的相关政策，强化各类金融机构在县域经济中的作用，为县域经济加快发展提供必要、稳定、持续的资金支持。二是充分发挥农信社和农发行农村地区金融体系主力军作用，进一步发挥邮政储蓄银行的支农生力军作用，积极发挥其他金融机构的职能作用。三是积极发展村镇银行、互助性小额贷款公司和合作型担保机构。四是积极创新信贷担保体系、抵押形式，不断推出适应县域经济发展的金融产品。五是积极探索建立农业保险体系，加强与地方政府及村民组织合作，简化理赔过程，扩大参保农户范围。
4、加快小城镇建设，统筹县城发展。加强对县域的统筹规划，搞好城镇建设，制定相应的县域经济发展指导意见和扶持政策，集中力量建成一批工业带动、资源开发、商贸流通、旅游度假等特色突出、各具优势、设施良好、功能完备、环境优美的小城镇群体，构筑以县城为龙头、中心镇为重点的新型城镇体系。抓好县域基础设施，特别是交通运输建设，农村电网改造，饮用水的管道输送。加强与高校及职业院校等的密切合作，多种形式，搞好农民就业培训，建立城乡统一的劳动力市场和城乡共享的劳动资源信息平台。城市户籍应向有劳动技能、稳定职业和收入来源的农民开放，实现农村剩余劳动力的有效转移。营造良好的农民创业环境，吸引外出务工经商人员回乡创业，放手发展民营经济，培育壮大市场主体，扎实推进全民创业，以创业带动县域经济发展，不断增强县域经济发展的活力。
(作者单位：山东理工大学法学院)
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