建筑工程招投标中的介绍费（居间费）问题探析
单建尧
我国《招标投标法》确立了公开、公平、公正的招投标制度，大型建设工程的承发包已列入强制招标范围。但是，在实践中，施工企业从获取工程信息、参加招标投标，到工程中标，虽然有严格的招投标程序作保障，但同时也往往通过若干个中间环节的介绍（居间、咨询或斡旋）在发挥作用，有的甚至涉嫌商业贿赂，一旦合作过程不愉快，就会引发各种各样的纠纷，产生诉讼。目前，各地法院对建筑工程招投标中 “工程介绍费”的观点不一，判决不一。“工程介绍费”是何性质？合法否？这是我们亟待解决的问题。
一、问题的提出
司法实践时时向我们提出各种各样的疑难案例，对于“工程介绍费”的问题，我们先从三个看似相似，但判决结果却截然不同的三个案例说起。
案例一：2004年，浙江某建筑公司通过中间人王某了解到北京有一个大型房地产楼盘马上要开发，但施工单位尚未确定，正准备招标。随后，王某带领建筑公司有关负责人考察了项目工地现场，并许诺可以帮助建筑公司拿到该工程的承建权，但必须给予相应的报酬，于是建筑公司出具了一份书面承诺给王某，答应中标后给王某工程总造价3%的咨询费。2005年初，建筑公司拿到了工程中标通知书，并与业主（开发商）签订了施工合同后正式进场施工。2006年初，王某向建筑公司多次催讨咨询费未果后向当地中级人民法院提起诉讼，要求支付330万元的咨询费用。
一审法院判决承诺书有效，并认定原告已经为此提供信息并做了大量工作，被告建筑公司应给付原告330万元。宣判后，被告不服，向高级人民法院提起上诉，称原判决认定事实错误，中标原因与王某无关，是建筑公司通过自身努力、公平竞争、诚实投标的结果，付3%的巨额中介费不公平，承诺书内容违反了我国法律的强制性规定，应属无效，请求撤销原判决，判决建筑公司不承担任何责任。被上诉人王某则从承诺书印章的真实性，意思表示真实有效，已经提供工程信息的事实和企业诚信等方面进行了阐述。最后，二审法院作出终审判决，撤销原判决，建筑公司补偿王某80万元。
案例二：2002年8月，嘉善人梁建英与一家建设公司平湖分公司（以下简称平湖公司）签订了一份《工程接洽协议》。合同规定，梁建英接受平湖公司委托，代理接洽建筑业务信息及联系；对于接洽成功的建筑工程项目，平湖公司向梁建英支付合同造价1%的接洽服务费。后平湖公司中标后，但没有依约向梁建英支付服务费，梁建英诉至法院。
平湖法院审理后认为，原被告双方订立的协议属居间合同，居间人所负的义务是向委托人如实报告订立合同的机会或提供订立合同的媒介服务。作为居间人的梁建英已按协议向委托人报告了相应信息，并向相关单位传递了资料，已基本履行了居间人的义务；作为委托人，平湖公司应当支付报酬。2003年11月，平湖法院一审判决，平湖公司向梁建英支付接洽服务费16.92万元及相应的违约金。嘉兴中院指出，建设部1991年颁发的《建筑市场管理规定》第5条称“任何单位和个人都不得在承发包活动中行贿受贿或收受‘回扣’，不得以介绍工程任务为手段收取费用”。据此，该案所涉及的“接洽服务费”显然不得为居间合同所指向的对象，双方关于“接洽服务费”的约定属违法，应认定无效，所涉款项应予追缴，收归国库。
案例三：2003年7月初，中建三局第二建设工程有限责任公司（以下简称中建三局二公司）工作人员王非经马久东、吕穗锋介绍认识了义马市张建华、马建珉、李继华，双方开始协商义马2×155MW热电厂投标招标事宜。7月14日，王非、马久东代表中建三局二公司与马建珉、李继华签订了居间协议。双方约定的主要内容是：若该工程中标建设工程合同签订后，支付马建珉、李继华建设工程合同总额2%的劳务费用；首次支付20万元，余款按工程转款比例支付；违约方赔偿对方10万元损失。后因中建三局二公司没有支付约定的余款，马建珉、李继华提起诉讼，要求支付余款74万余元及违约金10万元。
义马人民法院判决认定本案中双方当事人之间的关系为居间合同关系，中建三局第二建设工程有限责任公司于判决生效后七日内支付马建珉、李继华居间费372375元，违约金6万元，合计432375元。宣判后，中建三局二公司不服，向三门峡市中级人民法院提起上诉。三门峡市中级人民法院对居间合同的性质予以认定，但认为居间费用过高，调整为200000元。
二、简要评析
以上三个案例看起来都是个人给单位介绍一个工程项目，然后都收取部分比例的介绍费、咨询费等，但是判决结果为何有如此大的差距呢？让我们从判决理由中看看症结所在。
案例一中一审法院认定承诺书是双方当事人的真实意思表示，具有民事法律上的效力，判令被告全额支付承诺书约定的330万元；而二审法院回避了承诺书的性质与效力，认为王某已经提供了信息并为建筑公司提供了一定的服务，应给予王某一定程度的补偿，但对于补偿费是什么性质却没有从正面作出回应。这也是争议的问题所在，即个人为单位提供了信息，并得到了单位承诺给予补偿，这是什么性质的行为呢？
案例二中一审法院认定双方之间有居间合同关系，居间人报告了订立合同的机会，并促成合同的成立，因此，委托人即平湖公司应该支付合同所约定的居间费用，一审法院据此支持了原告的诉讼请求；但是二审法院认为，居间人提供的居间服务违背了建设部的有关规定，而认定行为违法，作出了予以没收违法所得的判决。这里又向我们提出了一个新问题：认定合同无效、违法是不是可以以部门规章为准？
案例三中两级法院都认定当事人之间的居间合同关系合法有效，应予保护，但是对于居间费用到底以多少为宜产生了分歧。
由此看来，我们要认清建设工程招投标合同中的“工程介绍费”，也有人称之为居间费、咨询费的问题，我们要认清几个问题：一、何为居间合同？介绍工程的行为属不属于居间行为？二、如果为居间合同，可否因为其违反部门规章而认定为无效呢？三、居间费到底多少为适宜呢？我们的施工企业在实践中碰到此种情形又该如何面对呢？在下文中我们将结合有关法律规定，从法理上进行详细分析。
三、法理分析
（一）个人或单位给施工企业介绍工程的行为性质认定
虽然我国招投标法规定了强制招标的范围，并对招投标的程序作了具体规定，并规定了公开招标的具体情形。但是，由于社会广阔，而我们的施工企业的信息来源是有限的，这就产生了向人买信息，获取工程信息的行为。对于这种给人介绍工程，借机获利的行为，我们该如何认定呢？笔者认为，要认清此种行为的性质，我们就该对我国合同法中的居间行为有个明确的认识。
所谓的居间合同是指当事人双方约定一方接受他方的委托，并按照他方的指示要求，为他方报告订立合同的机会或者为订约提供媒介服务，委托人给付报酬的合同。在居间合同中，接受委托报告订立合同机会或者提供交易媒介的一方为居间人，给付报酬的一方为委托人。对于居间人的从业资格，我国法律并没有明确加以限制，因此，任何人都可以成为居间人为他人提供服务。而居间作为中介的一种形式，其宗旨是把同一商品的买卖双方联系在一起，以促成交易后取得合理佣金的服务。无论何种居间，居间人都不是委托人的代理人，而只是居于交易双方当事人之间起介绍、协助作用的中间人。居间业务根据居间人所接受委托内容的不同，既可以是只为委托人提供订约机会的报告居间，也可以是为促成委托人与第三人订立合同进行介绍或提供机会的媒介居间，也还可以是报告居间与媒介居间兼而有之的居间活动。
如果在实际生活中，个人或单位接受施工企业的委托，为其提供项目信息，或者为其与建设方签约提供了媒介服务，只要双方是出于平等、自愿的意思表示，其行为并没有违反法律的强制性规定的话，我们就应该认定其行为是合法的，是居间行为，因为其完全符合居间行为的特征。理由如下：
（1）其提供信息的目的是促成施工企业（委托人）与建设方（第三方）订立合同，这与居间合同的目的相同。居间合同的标的是居间人进行居间活动的结果，其目的在于通过居间活动获取报酬。居间人的活动只有促成委托人与第三人之间建立起有效的合同关系才有意义。
（2）居间合同的客体是居间人依照合同的约定实施中介服务的行为。无论何种居间，居间人都不是委托人的代理人或当事人一方，居间人只是按照委托人的指示，为委托人报告有关可以与委托人订立合同的第三人，给委托人提供订立合同的机会，或者在当事人之间充当“牵线搭桥”的媒介作用，并不参加委托人与第三人之间具体的订立合同的过程，他的角色只是一个中介服务人。只是在交易双方当事人之间起介绍、协助作用。信息提供者也像居间人一样并不直接参与建设工程合同的制定，只是起到了中间作用，但没有信息提供者在其中的作用，也许施工企业就无法获得这项工程的信息。
（3）介绍工程的行为也符合居间合同的诺成性、双务性和不要式性特征。在介绍工程过程中，只要介绍人（个人或单位）和被介绍人（施工企业）意思表示一致，介绍人就负有依被介绍人的指示提供服务的义务，而一旦介绍人的活动取得结果，被介绍人就应支付报酬，合同即成立，而无需以实物的交付作为合同成立的要件，符合诺成性特征。同时，当事人双方均需承担一定的义务，就介绍人而言，有据实报告、提供信息等服务的义务；对被介绍人而言，建筑合同因介绍人的作用而订立后他有支付报酬的义务，这体现了居间合同的双务性特征。其三，当事人双方对介绍工程的约定可以采取口头或者书面形式，不需采用特定的形式，如果约定不明确，应当遵循交易惯例等，这也完全符合居间合同的不要式性特征。
从以上分析中我们可以看出，如果在合同签订时，双方当事人完全是出于自愿、平等的意思，合同标的也不违反法律规定，在本文中所举的三个案例行为都符合居间行为的性质，案例二、案例三中将其定性为居间行为是完全正确的。
（二）有关工程介绍费的相关法律规定，及合同效力可否因违反部门规章而认定为无效？
就工程介绍费，《最高人民法院关于给承包单位介绍工程索要信息费如何处理问题的复函》（1990年11月19日（1990）民他字第31号）指出：“1987年2月10日城乡建设环境保护部、国家工商行政管理局所颁发的《关于加强建筑市场管理的暂行规定》第七条已明确规定：承发包工程必须严格遵守国家政策、法规，严禁行贿、索承回扣、弄虚作假。不准任何单位或个人私自介绍工程收取工程‘介绍费’。胡拴毛向梁宝堂索要‘信息费’的行为违反了上述规定，其诉讼请求应予驳回。同时，根据《民法通则》第六十一条第二款和第一百三十四条第三款的规定，胡拴毛已经取得的部分‘信息费’可予以收缴”。其后，《关于加强建筑市管理的暂行规定》于1991年11月21日被建法[1991]798号文《建筑市场管理规定》（以下简称《管理规定》）废止，但《管理规定》第5条同样规定：“任何单位和个人都不得在承发包活动中行贿受贿或收受‘回扣’，不得以介绍工程任务为手段收取费用”。有人据此认为，对于任何个人或单位借介绍工程为名收取费用的行为因违反该《管理规定》第5条的规定而应认定为无效。但是，我们也不能忽视了该《管理规定》在第3条规定了“凡从事上述发包和承包活动的单位和个人，均须遵守本规定”，由此，限定了该规定的适用范围仅为“发包和承包活动的单位和个人”，并非一切单位或个人。
退一步说，即使该规定适用于任何人，我们也不能因为一个合同违反了部门规章而就此认定该行为无效。1999年颁布实施的《合同法》对合同效力采取从宽的标准。根据《中华人民共和国合同法》规定，确定合同无效，应当依据法律、行政法规的强制性规定，不得以地方性法规、行政规章为依据。但《管理规定》在效力层级上属于部门规章，而非法律或行政法规。
因此，从这个角度来看，本文所涉案中的约定属于当事人意思自治范畴，并未违反相关法律、行政法规的规定，其约定的居间费、咨询费等并不因为违反规章的强制性规定而认定为无效。
（三）居间费用如何才能达到合理适度？计算依据是什么？
《合同法》第四百二十六条、第四百二十七条规定，居间人促成合同成立的，委托人应当按照约定支付报酬。居间人未促成合同成立的不得要求支付报酬，但可以要求委托人支付从事居间活动支出的必要费用。由此规定可知，居间报酬的请求权以促成合同成立为条件，不以所促成的合同是否履行为条件，委托人和第三人之间的合同因居间服务而成立的，居间人就可以行使居间报酬请求权。
关于居间报酬标准，我国法律对此还没有相应规定，因此确定居间人的居间报酬应按照公平合理的原则，不可太高。委托人给付居间人报酬及其支付数额，原则上应按照居间合同约定。这里合同的约定，可以是以书面形式或者口头形式明确的，如果居间合同中对于居间人的报酬没有约定或者约定的不明确，委托人和居间人，可以协议补充；如果达不成补充协议的，应当按照合同的有关条款，或者商业交易习惯来确定；如果还是解决不了，可以根据居间人的劳务合理确定，所谓合理应考虑诸多原因，如居间人所付出的时间、精力、物力、财力、人力以及居间事务的难易程度等因素，合理确定。当然，基于社会公序良俗的考虑，如果法院在审理中认为双方的约定明显过高，不合情理，可对之酌情予以调整。如本文案例三中双方约定的居间费高达工程总价的2%，仅因为在工程中起了点介绍作用就能获利如此巨大数额，这是何等的不合理，法院对此进行了相应的调整。
四、结论及建议
从以上论述中我们可以得出这样一个结论：即建设工程招投标及建设工程合同签订活动中，施工企业委托他人进行居间，如果没有相反证据证明当事人所付居间费用有具体违反《建筑法》和《招标投标法》等特别法的规定，没能证明自己已付居间费用是用于行贿和回扣等，也不能证明未付居间劳务费是为了不违反有关规定，就应当依法确认居间合同的效力。所以，在目前的法律体系下，施工企业在类似的案件中，要想达到不再支付工程介绍费的目的尚存在很大的难度。
同时，《最高院1990年复函》与《合同法》的精神确实存在不一致的地方，这是导致各地审判实践存在差异的重要原因。笔者认为，在实践中存在不同做法的情况下，作为付款方的施工企业要力争适用《最高院1990年复函》，最重要的是要把握并突出工程介绍费的违法性。如上所述，并非所有的工程居间合同都存在违法情况，对于正常的居间活动，法院应依法予以保护；而只有在工程居间过程中确实存在违法情形时，才存在适用《最高院1990年复函》的空间及可能性。实践中，比较常见的违法情形就是居间人行贿、违反招标投标程序等等，施工企业要善于在这些方面收集对自己有利的证据。
另外一个方法就是及时行使撤销权。譬如本文案例一中的承诺书要求建筑公司无条件付款，对于收款人的义务却没有作出任何要求，而且咨询费高达工程总造价的3%，甚至远远超出了建筑行业的平均利润率，这就可以援引《合同法》第五十四条之规定“在订立合同时显失公平的，当事人一方有权请求人民法院或仲裁机构变更或者撤销”。当然，撤销权必须在知道或应当知道撤销事由之日起一年内行使。
(作者系绍兴委员会仲裁员, 浙江建尧律师事务所主任)
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