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关于改进政府绩效评估的若干建议
中国经济体制改革研究会 娄健 冯楚军
建设服务型政府是党在新形势下为实现科学发展观提出来的战略目标，也是政府行政管理体制改革的一项中心工作。为此，各地各级政府纷纷成立了专门的督察考核办公室、目标管理办公室等机构负责提高政府执行力和进行政府绩效评估，收到了很好的效果。本文根据我们连续两年采用公众意见调查的方法对全国的公共服务和公共治理情况进行评估，以及2007年受北京市政府委托用PAG（Public Assessment on Government Service）模型进行政府机构评价的经验，并结合目前各地在政府绩效评估方面的探索实践，对改进政府绩效评估提出如下建议：
一、坚持用户导向
从建设服务型政府的需要来看，要由公众来评价政府工作的好坏，政府部门不能关起门来自己评价自己。
对政府的评价分为整体评价和针对不同部门的具体评价两个部分。从整体评价来看，评价主体应该是全体市民，包括各行各业、各个社会阶层的居民。从满足部门绩效考核的需要来看，由于不同政府部门服务的对象不同（有些部门面向市民服务，有些部门主要为企事业单位服务，有些部门仅仅为其它政府部门提供服务），因此，应该由不同的用户来针对性地评价不同部门政府工作的好坏。
评价主体应该分为四种类型：
l 全体市民（对政府的总体工作进行评价）
l 接受过特定部门服务的部分市民（外部个人用户）
l 接受过特定部门服务的部分企事业单位（外部企事业单位集团用户）
l 接受过特定部门服务的部分政府部门（内部集团用户）
避免在一年内没有实际接触过服务的人员来评价具体部门的政府工作。
二、所有部门都必须纳入考核
无论从理论上还是实践中，都没有任何一个部门不与其它的人或部门发生这样那样的工作关系。换句话说，所有部门都有自己的服务对象，都应该有对应的服务接口，按照服务协议（无论书面或约定俗成的服务标准和服务承诺）来提供服务。在引入了内部用户概念的前提下，每个部门都应该纳入绩效考核，无一例外。
在实践中，根据管理的轻重缓急可以分期落实，优先考核与用户接触多，服务承载重，用户意见大的政府部门，然后在考核用户少或主要服务内部用户、服务承载小的政府部门。
从考评的客体来看，应该逐渐从市对区县和局委办的考核扩展到区县对低一级政府的考核，逐级传导。只有这样，政府绩效考核才能取得比较好的收效。
三、同时关注过程和结果
绩效考核一定是结果导向的。由于结果与过程密不可分，以过程为前提。因此，在关注结果质量的同时，绩效考核还必须重视过程质量。
结果质量
在结果质量方面，应该加大对社会绩效的考核，减少对经济绩效的考核。不能把政府当作企业来经营。政府的职能更多的应该提供公共服务，实现社会公平和正义。在目前转型阶段，提高政府执政的合法性、公众的满意度和信任度、以及公众对未来的信心才是政府工作最主要的目标。政府绩效考核应该围绕这几个目标来分解。否则政府绩效考核的导向就是错误的，会导致政府丧失最后的机会。
我们这里所说的结果包含两个类型的指标。一是客观指标。用完成额、增长率、时效等统计指标来体现。二是主观感知指标。主观感知指标首先弥补了部分领域客观指标采集困难，同时主观感知指标与客观指标的差值恰恰反映出政府公共工作的偏差。对于评价政府工作来说，主观感知指标的意义大于客观指标。
根据我们的研究，主观感知指标应该尽可能包含如下方面：
l 对经济调节和市场监管职能发挥情况的评价
l 对公共服务质量状况的评价
l 涉及社会效率的指标
l 涉及对用户影响的指标
l 对政府投入、产出及效率的评价
l 对实现公平、正义的评价
鉴于政府绩效考评最终要落实到各个部门，因此指标设计需要尽可能覆盖主要职能部门的分管领域。
过程质量
在理论上，过程质量涉及公务员素质和政府服务体系建设，仍然可以分为客观指标和主观感知指标。这些指标应该尽可能包括：
l 对政府政策和发展战略的评价
l 对管理导向（用户导向和结果导向）的评价
l 涉及决策过程民主化和科学化的评价
l 对资源配置的评价
l 对体制优化、政府自身建设的评价
l 对内部服务质量/公务员满意度的评价
l 对政府服务便利性/服务流程的评价
l 对政府能力提升的评价
l 跟踪政府窗口服务质量
一般来说，没有过程就没有结果。忽略对过程质量的监控，第一很难找出导致结果质量问题的原因所在，第二会错失及时发现及解决问题的第一时间。毕竟绩效考评的目的主要还不是给各个部门打个分，而是促进各个部门持续改进政府服务，让用户满意。从这点来看，我们的绩效考评更多应该是基于发展的绩效考评。
四、多视角进行部门评价
各部门在服务对象、承担的政府职能、掌握的行政资源、提供服务的方式、工作重点、主要目标等方面都有很大差异，给对不同政府部门的考评工作造成了很大困难。单纯考核一个方面而放弃其它方面的做法很容易引起各方面的争议，也不能全面反映各部门实际的业绩。因此，应该尽可能全面地评价各部门的工作，包括：
l 政府职能的发挥情况
l 市政府给部门下达的管理目标的完成情况（包括政府重点工作和为民办实事工程的完成情况）
l 对政府内部其它部门的服务质量
l 政府窗口的外部服务质量
我们显然没有任何理由忽视一个部门所承担的政府职能的发挥情况，而只凭几项重点工作完成的好坏来评价这个部门的工作，更不能对窗口服务质量视而不见。事实上，这三个方面的评价依据有不同的来源。其中，对政府职能发挥情况的评价主要来自于用户评价，目标完成情况来自于上级评价，对其它部门的服务质量评价来自于内部平行或下级部门，窗口服务质量来自于神秘客户检查。在有些情况下，当任一方面的依据缺失时，我们只能用其余的替代，评价结果的可靠性也随之下降。所以，如果可能还应该尽可能全面地从尽可能多的视角对不同部门进行评价。
五、多种评价方法相结合
从考评依据的获得途径来看，既要有内部服务过程中的记录和统计数据，也要有外部服务监测和用户评价数据。
窗口服务检查
外部服务监测指的是采用神秘客户方法，按照用户感知的服务质量指标体系对政府窗口部门的服务过程进行真实体验，利用针孔摄像设备记录并分析服务质量状况及服务缺陷的研究方法。服务监测通常定期进行，监测和报告频次可以以月度为单位，也可以间隔时间更长。适合采用神秘客户方法进行服务监测的政府窗口部门包括但不限于如下单位：
l 集中的政务大厅
l 分散的政府派出机构办公场所（如信访办、海关、派出所、工商所、税务所、婚姻登记处等）
l 集中（如市长热线）或分散的政府热线（如3.15投诉热线等）
l 电子政务网站
采用神秘客户方法对窗口服务质量检查在商业领域的应用已经有很多年，国内通信、航空、银行、宾馆等行业已经在这方面积累了大量的经验，对改进窗口服务质量起到了非常积极的促进作用。引入神秘客户方法对政府窗口服务进行检查将是政府管理的一个创新。
政府窗口服务检查的内容包括但不限于如下方面
l 服务设施
l 政务公开
l 服务意识
l 服务态度
l 服务主动性
l 服务规范
l 依法办事
l 政策水平
l 解决问题能力
l 办事效率
政府窗口服务检查具有如下优点：
l 检查通常在不知情的情况下由第三方进行，检查结果真实、客观；
l 检查人员通过办理业务真实地了解政府服务的全过程；
l 检查内容涉及环境设施、服务意识、人员质量、过程质量和结果质量，内容全面；
l 检查全程录像录音，便于后期核对情况，有据可查；
l 根据指标体系和扣分标准对每一次服务打分，减少了评价的随意性；
l 可以按月向主管领导提交汇总后的服务质量检查结果。
通过政府窗口服务质量检查可以真实地反映政务窗口提供服务的质量状况，找出政务窗口服务的主要短板，为提高政务窗口服务质量指明方向。
用户评议政府
用户评议政府指的是采用大规模定量研究的方法（如入户或电话问卷调查）了解用户对政府部门工作的评价，搜集公众的意见和建议的做法。这种做法已经在政府绩效考核中广泛使用，被证明是行之有效的科学方法。
在具体实施过程中主要是注意问卷设计在内容上的科学性，最大限度地满足部门考评的需要，同时改进抽样方法和调查过程的质量管理，提高调查数据的代表性和可靠性。
从研究内容来看，用户评议政府主要包括用户对政府服务质量的主观感知以及用户对政府的满意度。其中，
l 测量用户对政府服务质量的主观感知采用国际上广泛采用的ServQual方法，以分析用户在不同维度和服务要素方面的期望、感知和差距；
l 测量用户对政府的满意度则主要采用ACSI模型，了解用户对政府的总体预期、感知、满意度、抱怨和信任。
另外，为了更好地做好政府绩效考评工作，尤其是更好地理解用户对政府服务的需求，有必要增加使用定性的研究方法，例如对用户进行深度访谈和召开用户座谈会。后两种方法对于在搜集信息方面的现场互动性、可控性都很好，便于充分挖掘用户的需求，搜集用户意见和改进建议，符合基于发展的绩效评估的需求。用户座谈会可以成为类似英国“公民评审小组”的公众评议机构的雏形。
六、提高样本的代表性和结论的可靠性
用户导向的对政府的主观感知评价建立在统计抽样的基础上，有一套科学的方法。要提高样本的代表性和结论的可靠性，首先要选对评价主体，排除不合格的调查对象。这是调查控制的第一道关。合格的评价主体/调查对象应该具有如下特征：
l 本身不是被评价对象（不在被评价的政府部门工作）
l 在规定的时间范围内（通常为最近一年）按照一定频次接触过所要评价的政府部门
l 具有正常的思维能力和回答问题的能力
l 属于规定的调查年龄范围
l 居住或工作在规定的调查区域
如果采用入户调查方式，可以采用分层抽样的方式对全市居民进行抽样调查，用以推论市民对市政府的整体工作评价。如果采用电话调查的方式，可以先根据不同类型电话用户的比例进行配额，然后依据电话号码数据库或号段直接随机抽样。
调查的样本量不宜过小。可以适当放大计算出来的样本量。但样本量也不宜过大，否则会形成不必要的浪费。
鉴于用户评价的对象往往不仅仅市政府总体，而且包括不同部门，因此，需要对不同政府部门的用户在抽样总体中的分布情况进行分析，设定部门评价的最低样本量。凡是抽样总体中能够获得的用户样本量低于规定的最低数量的都要另外安排配额，单独抽样。
如果在一次调查中附带推论用户对各个区县的政府评价，需要抽取的样本量则会大幅度增加。
由于一些政府部门的用户数量很少，而且通过抽样的方式获得样本的难度比较大，我们建议由主管部门提供支持，由考评主管部门独立从用户数据库中随机抽取样本的方式来获得被访问的用户名单。用户数量很少的则需要主管部门提供全部用户名单。应该尽可能防止被评价的政府部门提供经过筛选后的用户名单，以防止调查结果出现系统性偏差。
七、引入第三方
目前的政府绩效测评工作主要还是由政府部门自己来进行的。从发展的角度来看，未来的政府绩效测评工作应该主要由中立的第三方来提供。而且会以定期报告的形式公布主要城市的政府绩效。在目前阶段，政府绩效评估工作还是要由政府部门自己来抓，但是测评的执行（如数据采集）可以逐步分离出来由政府以外的第三方来进行。应该避免可能成为被评价对象的政府部门来从事测评工作（例如统计局）。这样才能保证绩效评估工作客观、公正。从目前调查研究方法的应用以及专业机构的发展来看，统计局以外的很多机构（例如院校的研究机构、专业市场研究机构）都能胜任这项工作。
八、服务质量监督工作常规化
应当建立健全政府服务质量跟踪和评价体系。
l 凡是没有开展用户评议政府的地方，应该尽快引入用户调查；
l 凡是已经开展了用户评议政府工作的地方，但是尚未开始进行政府窗口服务检查的地方，应该尝试引入神秘客户方法；
l 凡是偶尔不能坚持开展用户评议政府工作的地方，应该坚持开展用户评议工作；
l 凡是没有开展内部服务评价工作的地方，应该引入部门间的服务质量评价。
另外，政府服务质量监督工作要常规化。尽可能将一次性评价改为多次评价，甚至月月评价，避免以偏概全，也防止一些部门临阵磨枪和弄虚作假，督促政府部门抓好日常服务工作。其中，政府窗口服务质量检查最好每月都进行，实时跟踪各个政府窗口的服务质量变化。用户评议政府每年至少组织一次。应该不定期地围绕热点问题召开居民和企事业单位的座谈会，及时了解和分析用户的需求和意见建议。
九、充分发挥指标权重的导向作用
首先加大窗口服务检查和用户评价（包括内部用户评价）在整个绩效考核中的权重，大幅度减少上级对下级的评价权利。其中，用户评价在绩效考核中的权重低于50分都不足以体现用户导向。其次，在目前情况下，应该重视抓好政府窗口服务工作，改变政府部门脸难看、话难听、事难办的局面，规范窗口服务。因此，在绩效考评体系中必须增加窗口检查的权重。第三，应该增加社会效率指标的权重，减少经济效率指标的权重。具体调整可以根据各地政府的认识深化程度和可操作性来决定。
十、进一步规范政府绩效评估工作
由于涉及不同地方、不同层级的政府评估，因此，有必要进一步规范评估内容、评估方法、评估程序和结果应用。其它行业（如通信、银行等）普遍存在分头委托不同机构参与测评工作的现象。各个机构在模型、指标、指标口径、数据采集方法、数据处理和报告形式等方面都存在一定的差异，这就导致服务质量评估结果不可比的问题。同一个城市在不同的测评中（集团总部对省公司的考评，省公司对地市公司的考评，以及外部第三方独立的测评）考核的内容不同、获得的分数不同、得到的改进策略也不同。使得决策者无所适从。在政府绩效考评中应该尽可能避免这种情况出现。逐步统一规范政府绩效评估的原则、评估模型、指标体系、评估依据、评估方法、评估程序、评估报告形式。
十一、加强政府绩效管理工作
绩效考评是手段而不是目的。为了做好切实提高政府服务质量，更好地发挥绩效考评的导向作用，就需要：
1. 研究用户的需求和预期，找出短板和差距；
2. 根据用户需求重新梳理公共服务产品和服务；
3. 制订政府服务改进计划，规定阶段性的分解到部门和岗位的服务目标；
4. 签订内部服务协议和颁布服务准则（又称服务标准、服务规范），并向用户公布服务承诺；
5. 梳理现有的服务体系，进行流程优化，改善管控和技术支撑系统；
6. 通过多种培训形式导入前四个阶段的成果，帮助被考评部门和所有公务员清楚了解用户需求、部门的服务目标、与用户的服务协议、绩效考核办法、绩效指标、服务检查办法及扣分标准。这样既能提高部门对绩效考核工作的重视程度，又能提高他们应对绩效考核的能力；
7. 定期跟踪、监督和反馈政府服务质量状况，与相关部门查找自身存在的问题，分析导致这些问题的关键因素；
8. 制订进一步的服务改进方案；
按照很多行业的管理经验，绩效考核一定要与奖罚挂钩，否则绩效考核必然流于形式。为此，市政府必须突破现有的铁板一块的工资管理体系，应该改变公务员的薪酬体系，增加绩效工资。还需要预备一笔资金，以免考核后没有兑现奖罚的手段。切忌考评结果不挂钩。“你好、我好、大家好”必然导致政府服务质量进一步恶化。
绩效管理是一个循环往复的持续过程。因此，重要的是建立政府的服务质量全面管理体系。应该在政府行业引入质量管理认证。
十二、提高政府绩效评估报告的分析能力和应用水平
政府绩效评估报告既为地方政府首脑提供一个本地社会经济环境和政府服务总体水平的诊断和评价，也为考核下属各局委办提供了一个外部的和定量的考核依据。除此之外，在我国目前社会突发性事件频发的特定阶段，政府绩效评估报告还可以增加对区域社会稳定形势预警分析的功能。中国经济体制改革研究会的PAG模型就嵌套了一个区域社会稳定形势预警的分析框架，通过对本地突出问题的分析，以及公众表达不满的方式的分析，对本地可能引发社会突发性事件的问题点提出预测和避免、应对办法。从实际应用情况来看，增加这样的分析功能能有效满足地方政府的需要。
小结
建立和完善用户导向的政府服务质量评价体系有重要意义，是实践科学发展观、实现政府执政方式转变、建设服务型政府的具体措施。政府关注公众的要求，并且接受公众的监督和评价是社会进步的必然趋势，也是中国在行政管理体制改革领域取得的实际成果。 在目前阶段，政府绩效考核应该坚持用户导向和结果导向，争取在较短的时间内改善政府形象，提高公众对政府服务质量的感受和满意度，解决政府执政合法性和公众信任危机的问题。今后一段时间后再逐渐增加对执政能力、执政成本、执政效率的关注，建设效率政府。
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