念好“三字经” 打好“扶贫牌”
--对接落实国发3号文件思考之一
中共重庆市秀山自治县委书记 张泽洲
基于国务院《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》对重庆特殊市情的判断——集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的直辖市，秀山则是集“大农村、大山区、民族地区”于一体的民族贫困山区县。着眼市情、依据县情对接落实国发3号文件，是做好贯彻对接落实的根本方法。
国发3号文件“一圈两翼”开发战略，将渝东南贫困山区作为其中一翼，实施山区区域性开发，并且将“扶贫开发”作为重大战略任务予以明确，正是基于这一翼的特殊“翼情” 之需而作出的战略决策。秀山在当前和今后一个时期，做好国发3号文件的对接落实工作，无论从“翼情”出发，还是从“县情”出发，前提都是要立足于贫困山区、着力于扶贫开发，念好“山字经”，打好“扶贫牌”。重中之重是要以搞好扶贫开发作为对接落实国发3号文件的主抓手。
可以说，党的十一届三中全会以来，武陵山区的改革开放史是一部集中精力反贫困的奋斗史。时至今日，武陵山区仍是全国少数集中连片贫困区之一；扶贫开发仍是武陵山区改革发展的重要战略任务。国发3号文件明确提出“加快渝东南等地区扶贫开发，坚持开发式扶贫、开放式扶贫和救济式扶贫有机结合，创新扶贫开发模式，促进产业发展，重点加快渝东南武陵山区各族群众脱贫致富步伐。”由此可见，“加快渝东南武陵山区扶贫开发”已上升到国家战略，其目的之一是要在重庆探索出一条可供全国借鉴推广的山区区域性扶贫开发新路子。立足于秀山，以扶贫开发为主抓手对接落实国发3号文件，关键在于创新扶贫开发工作模式，努力实现六大转变，以模式创新获取政策支持、提供经验借鉴。
——创新扶贫对象，由绝对贫困标准向相对贫困标准转变。党的十七大提出要“逐步提高扶贫标准”。国发3号文件提出“实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务，让更多的农村贫困人口共享改革发展成果”。对接落实这一政策，我们必须依据县域经济实力和山区群众的消费需求，按照需求规律确定新的扶贫对象。
多年以来，我们始终是以绝对贫困标准的方法确定扶贫对象，扶贫工作的方法也主要是在做减法，即以减少绝对贫困人口的数量为主。2001年至2007年，秀山的绝对贫困人口由6.12万人减少到2.43万人，年均递减14.3％；但是，城乡人均收入差距却由4750元扩大到7143元，充分说明贫困人口的减少掩盖了收入差距的扩大。绝对贫困人口的减少只能反映扶贫开发所取得的效果，而不能准确反映这项工作所取得的效率。这一结果显然与缩小收入差距、构建和谐社会的要求相悖。采用相对贫困标准的办法确定扶贫对象，可以将扶贫工作的重心由单纯减少贫困人口转向控制和逐步缩小收入差距上来，这是坚持以人为本、全面贯彻落实科学发展观的需要，是关注民生、全面建设小康社会的需要，也是贫困山区建立农村低保制度的必然要求。实行新的扶贫标准后，全市将有148万人被纳入扶贫范围。秀山要在148万扶贫对象中争取到更大的份额，关键是要依据县域经济实力和山区群众的消费需求，按照相对贫困标准确定扶贫对象，扩大扶贫范围，对接争取国家和市上更多的扶贫资金。
——创新扶持方式，由救济式资金扶持向开发式资金扶持转变。国发3号文件提出“坚持开发式扶贫与救济式扶贫有机结合，积极发展村级扶贫互助资金组织”。对接落实这一政策，重中之重是要创新资金扶持模式。
多年以来，我们为快速减少绝对贫困人口，主要采取给钱、给物、给粮食的救济式方法。现在看来，这一手段只起到了“输血”效果，并没有产生“造血”功能，致使返贫快、返贫率高，多数贫困户不能以自力更生而脱贫致富。面对新的扶贫对象，我们如果再施以救济式扶持方式，显然与他们的需求相悖，也与新时期扶贫工作的要求不相适应。秀山作为民族贫困山区，长期以来的金融服务缺位，是制约县域农村经济发展和贫困农民脱贫致富的瓶颈之一。实施开发式扶贫，金融服务要先行，这是增强贫困山区“造血”功能的根本所在。一方面，要大力发展村级扶贫互助资金组织。在国家有望支持重庆1000个贫困村全面开展互助资金试点中，我们的对接目标不但要争取成为试点县，还要在80％以上的贫困村建立起村级扶贫互助资金组织。另一方面，要大力探索和推广小额信贷扶贫方式，扩大小额信贷范围，降低小额信贷门槛，健全小额信贷制度，小额信贷资金总额要达到2000万元/年；积极探索扶贫贷款担保方式，建立健全扶贫贷款担保制度。
——创新产业布局，由自由式分散型布局向产业化规模化布局转变。国发3号文件提出“支持特色产业发展，每个扶贫开发工作重点县集中扶持2～3个特色产业，提高农村贫困人口自我发展能力”。对接落实这一政策，关键是要按照“区域化布局、专业化生产、一体化经营”的要求，调整产业布局，走特色产业化发展之路。
多年以来，我们一直在积极探索产业化扶贫的路子。但是，产业空虚仍是现阶段渝东南贫困山区的现实。现在看来，原因就在于我们在发展产业上，仍然没有走出“小而全”的怪圈。实践证明，促进贫困山区农业向规模化、产业化方向发展，是增强贫困山区自我发展能力的迫切需要，也是贫困山区贫困人口稳定增收的现实所需，必须尽快跳出“小而全”的产业发展模式。一方面，要立足于现有产业基础，按照“区域化布局、专业化生产、一体化经营”的要求，调整优化产业布局结构，做特做优30万亩金银花种植、500万只“秀山土鸡”养殖、20万亩优质粮油、30万亩油茶基地，争取将金银花、土鸡养殖、优质粮油、油茶产业纳入国家和市上集中扶持的特色产业。同时，在国家有望支持全市区县建50个养殖业祖代场或父母代种场份额中，争取在我县建3～5个养殖业祖代场或父母代种场。另一方面，要做大做强现有专业合作组织和龙头企业，争取把80％以上的现有龙头企业培育成国家认定的扶贫龙头企业，纳入国家和市上支持。再一方面，要充分依托锰、钒、硅等特色矿产资源优势，尽快确定重点产业项目，争取国家和市上给予支持。
——创新劳务开发，由单一输出式就业向输出式就业与吸引返乡创业并重转变。国发3号文件提出“建立贫困农民创业基金，开展贫困农民创业试点工作”。对接落实这一政策，必须创新劳务开发模式，加强农村人力资源开发，走以贫困农民创业带动就业之路。
长期以来，由于贫困山区资源特别是土地资源的局限，农村剩余劳动力较多。为了解决较多的农村剩余劳动力就业问题，我们一直采取单一向外输出就业的方式。但是，由于去年以来金融危机的冲击，沿海劳动密集型企业纷纷停产、转产，大量农民工返乡失业，使得单一输出式就业的弊端凸现，贫困山区又回到了劳动力过剩的历史。面临新形势，农村劳务开发的模式必须重新“洗牌”，农村剩余劳动力的流动必须由单向选择向双向选择转变，即由单一的输出式就业向输出式就业与吸引返乡创业并重转变。实现这一转变，一方面要积极争取国家和市上的支持，建立扶贫创业基金。重点是要加快建立贫困农民创业基金，争取成为贫困农民创业试点县，全面推进贫困农民创业试点工作。另一方面，要竭尽所能落实农村最低生活保障制度，促进农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接，以争取国家和市上更多的资金支持。再一方面，要扩大深山峡谷和高寒山区移民范围，争取将6.6万深山峡谷和高寒山区农民全部移民。同时，还要加大劳动力培训投入力度，争取国家和市上更多的培训投入。
——创新帮扶模式，由部门对口式帮扶向社会集团式帮扶转变。国发3号文件提出“完善协作扶贫机制，加大对口和定点扶贫工作力度”。对接这一政策，贫困山区县自身也要创新协作帮扶模式，整合社会力量，走开放式扶贫的路子。
直辖以来，市委、市政府高度重视农村扶贫开发工作，几任市委领导都直接联系国家扶贫开发工作重点县，有关部门也采取对口帮扶模式开展扶贫。但是，从部门对口帮扶的效果来看，由于实力的悬殊，效果也大不一样。近些年来，动员社会力量参与扶贫开发事业已成为中国扶贫开发的基本经验。当前和今后一个时期，贫困山区扶贫开发工作必须借鉴这一经验，完善扶贫协作机制，加大集团扶贫力度。一方面，要积极争取资金多、项目多的国家部委和东部沿海城市对口支援我县。另一方面，要积极争取由市级党政部门、重点企事业单位、高等院校、科研院所、经济发展较好的区组成的帮扶集团对口支援我县。再一方面，要积极与鄂湘黔三省市毗邻地区交流协作，加快建立“武陵山经济协作区”，形成合力，共同向国家争取政策和项目。
——创新制度供给，由行政规范向立法规范转变。国发3号文件提出“支持重庆制定扶贫法规，将扶贫开发纳入法制化轨道”。对接落实这一政策，核心是要创新扶贫法规政策，向国家和市上争取制度供给优势。
随着社会主义市场经济体制的不断完善，各项工作都要走上法制化轨道。扶贫开发作为贫困山区改革发展长期而艰巨的任务，必须以立法的形式予以规范。一方面，要加大向国家和市上争取力度，谋划制定《秀山土家族苗族自治县统筹城乡扶贫自治条例》。另一方面，要加快建立重大项目贫困影响评估制度。目前，实施重大经济发展和工程项目都要进行生态和环境影响评估，却没有进行贫困影响评估。实践证明，重大项目对贫困地区、贫困人口的影响往往要超过专项扶贫措施，实施重大项目之前开展贫困影响评估十分必要，是遏制新生贫困人口的有效途径。因此，要积极争取国家和市上尽快建立这一制度，并将重大项目建设对贫困地区和贫困人口造成的负面影响纳入统筹城乡扶贫基金扶持补偿范围。
