中国土地矿产法律事务中心
问:甲村于1988年借用乙村的一块荒地开荒耕种，但未约定借用期限。2012年，因该地块将要被征收，乙村要求甲村归还土地。但甲村认为，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，甲村耕种该地块已满20年，且其间乙村一直未主张归还土地，因此该地块应视为归甲村所有。乙村认为，甲村当初是以“借用”名义占用乙村土地的，不应适用以上规定。请问，该地块应该如何确权?
答:要依法确定该地块权属，必须正确理解《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的有关规定。该规定第二十一条的内容是“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有;连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。根据该规定，在这起纠纷中，解决问题的关键在于正确理解第二十一条规定中“使用”的具体含义。
从宽泛意义上来理解，“借用”、“租用”他人土地的行为也属于“使用”的范畴。照此理解，连续借用他人土地满二十年的，依据确权规定应将土地视为现使用者所有，但这显然不合情理。从立法目的来看，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之所以作出“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”的规定，主要是考虑到因时间跨度较长，相关确权材料缺失，一旦发生权属争议，土地确权难度较大，况且因原土地所有者长期怠于主张权利，基于该土地已形成了新的一系列法律关系，为确保经济关系的稳定性，维护社会经济秩序稳定，同时督促权利人积极主张权利，《确定土地所有权和使用权的若干规定》作出了以上规定。根据这一立法目的，将“借用”土地视为确权规定中的“使用”土地行为，显然与立法初衷相抵触。在“借用”土地的情况下，土地权属关系清晰，不会因年代久远造成产权不清、确定困难的问题。
就这一点，国土资源部办公厅在《关于对农民集体土地确权有关问题的复函》(国土资厅函〔2005〕58号)中明确指出，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条中的“使用”是指土地使用人直接占用土地，并加以利用的行为，但不包括租用、借用和承包他人土地等形式。因此，甲村借用乙村土地的行为不应适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条有关规定，该土地仍属乙村所有。
