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【背景摘要】：统筹城乡经济社会发展，是党中央在正确把握我国新阶段经济社会发展的新趋势、新矛盾、新挑战、新机遇和遵循经济社会发展规律的基础上提出的，具有极强的时代性、创新性和针对性，具有极为重要的战略意义。
在近年来不断深入开展的统筹城乡发展进程中，由于边远贫困革命老区受到地理环境恶劣、城镇化发展总体水平低下、基础设施不完善等诸多因素制约，统筹城乡发展巧实属巧妇难为无米之炊。在此，根据笔者基层多年的工作经历，谨以边远贫困革命老区万源市为例，就如何抓住统筹城乡发展机遇，突破区位偏远、基础设施落后、产业空虚等因素制约，推进统筹城乡发展进程，作管窥之见。 一、边远贫困革命老区统筹城乡发展存在的突出问题 近年来，国家新一轮扶贫开发工作重点县（市）四川省万源市深入贯彻落实科学发展观，在市委、市政府的正确领导下，万源市城乡经济社会较快发展，基础设施不断完善，人居环境明显改善，公共服务不断加强，社会事业稳步推进，群众生活水平进一步提高，城乡统筹发展成效显着。但是，与发达地区相比，万源市统筹城乡发展还存在一些不容忽视的问题。 （一）城乡居民收入差距大。长期形成的城乡二元结构还没有从根本上改变，在一些偏远地区，城乡差距不仅没有缩小，而且还在进一步拉大。2011年万源市城乡居民收入差距之比为3.35：1，比国家3.13：1高出0.22个百分点。 （二）城镇化发展总体水平低。2011年全国城镇化率达到51.27%，四川省、达州市分别达到了41.83%和34.31%，而万源市的城镇化率只有33.7%，分别低于国、省、市17.57、8.13和0.61个百分点。 （三）统筹规划建设滞后。长期以来形成的城乡规划建设分割状况仍未能得到有效解决，在城乡整体规划缺位的情况下，农村基础设施建设和社会事业投资没有很好地预测人口变动趋势，造成一定程度的重复建设和资源浪费。 （四）产业协调发展不够。农业上，现在仍是“小而全”的传统产业，特色产业不明显，附加值小，农业经济效益差；工业上，规上企业数量少，经营规模小，科技含量低，提供就业岗位少；服务业上，服务领域不全，流动人口太小，服务市场偏少，农民就业难。 （五）地理环境制约发展。万源市地处大巴山腹心地带，是革命老区，又属“深切割”大山区，除铁路、国（省）干道沿线和部分地方外，边远山区农民生产、生活环境恶劣、条件艰苦，绝大多数地方自然灾害频发，“十年九灾”，农民发展受限制。 （六）机制体制创新不力。万源历史上是一个以农业为主的地区，传统的农耕习惯，多年来在计划经济体制下形成的行业、地区条块分割，严重阻碍着城乡资源的合理流动。 二、边远贫困革命老区统筹城乡发展的思路 （一）尊重科学，不盲目蛮干。统筹城乡一定要科学规划，科学布局产业，协调好城市与农村间的各种关系，全面改善农村环境条件。 （二）尊重市场，不盲目决策。统筹城乡发展务必尊重市场，必须把握市场导向，顺应市场规律，对接市场需求，充分论证，科学决策。 （三）因地制宜，不盲目攀比。边远贫困革命老区与发达区县（市）差距明显，贫困革命老区间也各有差异。各贫困老区县（市）应该找准自己的区位优势、资源优势、产业优势，突出地域特色，因地制宜，加快发展。 （四）循序渐进，不盲目冒进。统筹城乡是一个长期而渐进的过程，不能急于求成。要遵循事物发展的客观规律，因势而导。 三、边远贫困革命老区统筹城乡发展的对策建议 （一）规划先行，做到城乡一体规划 统筹城乡发展要坚持规划先行，谋而后动。围绕 “十二五”规划制定，抓紧制定实施覆盖城乡的总体规划，做到全域城乡规划一盘棋，一张蓝图管到底。规划应突出区域现状、经济社会发展状态、发展走向。按照“立足老区县（市）情，大胆创新、统筹规划，跨越发展”的原则，科学编制高起点、全方位的统筹城乡发展总体规划，对现有的各类规划及时进行整合修编，统一规划口径，做到近期、中期、远期规划环环相扣。在各类规划上，要站在统筹城乡发展的同一平台上，做好相互衔接，要持之以恒地贯彻落实，不能朝令夕改，频繁调整。 （二）夯实基础，全力打造统筹城乡新载体 1．加快基础设施建设。良好的基础设施是打破制约统筹城乡发展瓶颈的重要载体。因此，边远贫困老区县（市）要加大对基础设施建设的投入力度，初步形成城乡基础设施一体化格局。各乡（镇）政府要明确基础设施建设的投入导向，应以交通建设为重点，逐步改善城乡基础条件，增强城乡经济发展后劲。在基础设施建设上要突出抓好过境铁路、高（快）速路、出境省际道路建设，强力构筑城际间的立体交通网络。全力推进城镇公路向重点产业基地、工业集中区延伸，着力提高农村公路通达深度和通畅程度。积极推进新农村建设，加快实施人畜饮水、农网改造、通讯设施、广播电视“村村通”工程，切实改善农村人居环境，进一步夯实城乡发展基础。 2．增创城市发展新优势。实行“强中心”战略，是边远老区贫困县（市）推进城乡统筹发展的承载点、辐射源。贫困县（市）应扩张县（市）城容量，带动一批特色中心镇的发展。在城市的建设过程中应预留扩容发展空间。同时，要建设好城市的政治、金融、商贸中心以及市场、学校、医院、广场、娱乐场所、车站、停车场、宾馆饭店、居民小区等，不断完善城市综合服务功能，着力增强集聚、辐射和带动力。 3．加快高山人口转移。加快高山农村人口转移是推进城乡统筹发展的突破口。从投入产出原理分析，为分散在高山的贫困山区农民投资修路、拉电、通水，投资成本太高，而且发展环境并不能相应改善，因而是低收益投资行为，不符合经济学成本收益规则。贫困老区县（市）应结合农村劳务输出和推进城镇化进程的步伐，通过梯次扶贫迁移减少农村贫困人口，探索边远高寒贫困乡（村）整体搬迁新路，从根源上解决农村贫困问题。通过政府安居工程和居民集中点的建设，力争在较短的时间内，将大部分高山农村人口转移进入县（市）城或中心场镇居住，通过培育城镇业态，引导其由单一的刀耕火种逐步向从事二、三产业过渡。对于边远山区生活生产条件恶劣、自然灾害频发地区的农民，采取整村搬迁的办法，根据其条件的不同，分别安置在县（市）城、中心镇或附近条件相对较好的村庄。 4．加快社会事业发展。加快各项社会事业发展是解决城乡发展差距，推进统筹城乡发展的有效平台。加大对教育事业的投入，整合资源，推进城乡教育事业均衡发展，着力构建公平、公正的受教育体系。加强乡镇卫生院、村（社区）卫生室规范化、信息化建设，完善新型农村合作医疗、全民医疗保障制度，实现城乡卫生资源公平分享的目标，推进公共卫生均衡发展。加强老区县（市）城和中心城镇重大文化体育基础设施建设，逐步建立起设施完备的县（市）、乡、村三级公共文化服务体系，营造科学、健康、文明、和谐的社会文化氛围。加强农村社会保障体系建设。建立和完善养老保险、最低生活保障和对特困户社会救助制度，切实解决农村老人老有所养和困难群众的生活问题。 （三）统筹城乡产业发展 1．大力发展工业。狠抓“气、膏”等重大产业链建设力度，尽快使其成为万源市的支柱产业。狠抓重大项目建设，着重策划一批科技含量高、经济效益好、就业含量大、产业链条长、生成速度快、带动能力强、环境污染小的劳动密集型、资源加工型、节约环保型项目和高新技术类、循环经济类项目，提高经济运行质量。加大招商引资力度，用足用活西部大开发、成渝经济区建设各项政策，吸引省内外大企业、大集团来万源投资发展。大力推动工业园区开发建设，促进产业项目向园区集聚，完善产业功能配套，形成优势特色产业群，吸引更多企业入住园区，着力把园区打造成万源经济发展的效应区和机制创新的先行区。 2．壮大特色绿色产业。围绕建设中国天然富硒农产品基地目标，着力推进农业产业化经营。突破“小而全”思想观念束缚，避免“、小、散、多、乱”通病，确定“一片区一品，全县（市）几业”新思路，集中力量将特色、绿色、有机、富硒产业培育成上规模、上档次的产业。结合万源实际，在全县（市）大规模种植富硒茶叶、积极发展旧院黑鸡、生态猪、板角山羊养殖，加快马铃薯、中药材、树花菜、科技材等深加工生产线建设；实施品牌战略，提高万源农特产品知名度和市场占有率，努力把万源打造成面向成渝西，辐射全国的特色绿色食品供应基地。 3、大力发展第三产业。充分发挥现有自然的山水、红色资源，在此基础上以创新的理念建设配套景点。如以“红、绿、古”三色旅游为突破口，以红军公园、八台山?龙潭河旅游综合开发为重点，加大景点建设力度，通过开发红色旅游及自然风光，构筑秦巴区域旅游发展新格局，着力把万源打造成中国西部最佳旅游目的地和都市第二生活区。以拓宽领域、提升档次、扩大就业为目标，加快发展物流、商贸、房地产、健康医疗、就业培训、商务会所等现代服务业，建立布局合理、功能完善、特色鲜明的服务业发展体系和公平、规范、透明的市场准入标准，探索适合新型服务业发展的市场管理办法，营造有利于服务业发展的政策和体制环境，全面提升服务业整体发展水平。 （四）探索统筹城乡发展新机制 1．加快行政管理体制改革。按照城乡一体、权责清晰的思路，整合行政资源，转变行政职能，加快行政管理体制改革，探索建立统筹城乡发展的政府权责新机制。强化政府经济调节、执法监管、社会管理和公共服务职能，减少和规范行政审批，整合部分职能相近的县（市）级部门，提高工作效能。合理下放安全、土地、交通等行政执法权到乡镇，逐步建立城乡统管、勤政高效的行政管理体制。创新社会管理体制，深入开展村级公共服务和社会管理改革，积极推进农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治四大基础工程。推动公共服务向农村延伸，社会管理职能向农村拓展。 2．深化土地流转制度改革。进一步推进农村土地流转机制改革，建立推动城乡经济发展的土地流转制度，大力培育农村土地流转市场。深入推进农村股份合作制改革，探索建立“资产入股、量化到人、合股经营、按股分红”等股份合作新机制，推动土地经营流转，实现产业项目集约化、规模化经营。积极探索以土地换社保、以宅基地换住房、换低保等方式，逐步建立土地流转和社会保障制度相结合的新模式。建立城乡建设用地异地占补平衡、增值收益分配机制，探索建立承包地和宅基地进入市场交易的制度。 3．建立健全社会保障体系。按照“低门槛、广覆盖”的原则，探索建立农民工医疗、工伤、生育等保险制度，扩大保险范围。适时提高农村低保标准。扎实推进新型农村社会养老保险，鼓励有条件的失地农民、个体工商户参加城镇养老保险。探索实施农村储蓄养老保险办法，研究制定低费率、广覆盖、可转移的农民工养老保险政策。建立以农村低保、五保供养、灾害救助、大病救助为主的救助体系。积极拓宽就业渠道，不断增加就业岗位，帮助困难家庭解决就业难题。 总之，边远贫困革命老区县（市）务必充分尊重并紧密联系区域实际，既不能因贫困而慢为，也不能因贪大而乱为。应该面对现实，尊重科学，稳步而富于成效创新地开展工作，走出一条具有老区县（市）域特色的统筹城乡发展新路。 |
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