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水利风景区是以水域或水利工程为依托，具有一定规模和质量的风景资源与环境条件，开展观光娱乐、休闲度假或科学、文化、教育活动的区域。水利风景区具有丰富的景观类型、深厚的文化底蕴，蕴藏着宝贵的精神财富。作为一种正式的景区类型，水利风景区经过10年多的发展，截至2011年底，水利部审定批准了11批475家国家水利风景区，景区数量持续增多，市场效应逐年提升，社会关注度也逐渐提高。然而，伴随着水利风景区的快速发展，水利风景区的管理体制问题也日益凸显，在当前国家加快旅游业发展和实行最严格水资源管理制度的背景下，水利风景区的发展迎来了新的历史机遇期，但也给景区的管理体制赋予了更严格的要求和更大的挑战。
□余凤龙 张光生 水利风景区管理体制的现状 水利部设立水利风景区建设与管理领导小组，承担景区标准建设、项目审批、协调、指导和监督等职能，水利风景区管理机构在水行政主管部门和流域管理机构统一领导下，负责水利风景区的建设、管理和保护工作，相对于其它国家级景区，水利风景区管理体制更为复杂，虽然部分景区进行了管理体制改革，但仍然存在以下问题： 1.“条块”分割，多头管理 水管单位和地方政府所属部门在相关资源的归属权上划分不清，对同一水域管理权重叠，水资源管理被并存的流域水行政管理机构和水行政管理机构分割，流域机构缺少较为独立的自主管理权，影响景区管理体制，景区在接受水利部门自上而下垂直管理的同时，还接受省（市区县）政府的分级领导。 2.部门利益难以协调 水利风景资源构成多样化和多元化，且可能在地域隶属于多个相邻行政区，内部利益划分不明确，不同部门和政府部门在利益驱动下积极参与管理，造成“多头管理”现象，各自为政，独自开发，缺少协调，甚至部分景区盲目追求经济利益，加剧了对水环境资源的破坏程度。 3.缺乏统一而权威的管理机构水利景区管理除了以水利部门为主体外，旅游、财政、建设、环保、林业、国土资源、农业、渔业等部门均代表国家行使各部门的所有权与管理权，虽然规定成立了景区管理机构为管理主体，但其权属关系和具体职责比较模糊，行政执法缺乏权威，甚至形同虚设，当面临利益冲突时，难以协调和管理。 4.“三权”不分，缺乏监督机制水利景区多以行政性质的水利管理机构为主，所有权、管理权和经营权不分，经营机制改革滞后，难以适应市场发展需求，对旅游开发可能造成的水利资源和水环境的破坏缺乏有效 的监督机制，严重困扰景区旅游业的发展。 其他类型景区管理体制的借鉴 我国各类、各级风景区众多，管理主体复杂，代表性的国家级景区有国家旅游局评选的A级旅游景区、住建部评选的国家级风景名胜区、环保部评选的国家级自然保护区、国家林业局评选的国家森林公园、国土资源部评选的国家地质公园，不同主管部门划定的区域单位在空间上相互交叉甚至重叠，所属关系复杂交错，景区部门利益“你抢我夺”、难以平衡，在一定程度上阻碍了景区可持续发展的进程，这些景区在发展历程中的经验和教训以及积累的研究成果，为水利风景区的发展提供了有益的借鉴。水利风景区管理体制的完善是景区旅游系统正常运行的关键所在，构建符合水利景区发展规律的管理体制是旅游可持续发展的保障。有关学者对遗产管理体制改革进行了大量的研究，主要存在“产权转移派”和“国家公园派”之争，这两种管理体制都存在一定的缺陷，在目前的社会背景下，遗产管理体制应根据遗产的资源属性，结合我国的实际情况，实行不同的遗产管理模式，水利风景区兼有文化与自然双重价值，应采用类似风景名胜区的管理模式，而我国风景名胜区的管理体制改革历程显示，景区正经历着管理权下放与经营权转让即管理体制属地化与经营机制市场化的制度转向，属地管理是景区公共管理落实与部门功能性管理协调的基本前提，地方政府在区划调整、部门协调和利益权衡等方面具备的先天优势决定了其应在水利风景区管理中发挥主导作用，而经营权的转让较好地解决了景区发展资金缺乏的瓶颈，符合科学管理的改制思路。 水利风景区管理体制的改革 基于其它景区的管理经验，以及水利风景区的发展现状和现实国情，兼顾社会、经济和生态环境效益的综合考虑，水利风景区应建立以地方为主体的权威管理机构，实行景区所有权、管理权、经营权与监督权的“四权分离和制衡”制度。 1.景区的所有权 水利旅游资源的所有权归国家所有，不得进入市场流通领域。 2.景区的管理权和经营权 建立以地方为主导的统筹 多区域、协调多部门的水利景区综合管理机构，下辖平行的管理部门和旅游发展公司，接受管理机构的统一管理，而不能采用“一套班子，两块牌子”模式。管理部门只负责景区行政管理工作，不涉及经营活动；风景区的经营权由旅游发展公司专门行使，公司根据情况实行股份制、股份合作制、承包等经营形式，提高经营水平，加强市场运作。强化管理机构权力，全面行使政府机关在景区保护、建设和日常行政管理等方面的职能。 3.景区的监督权 设立监督委员会，成员包括水利、旅游、环境等政府部门、环保组织、旅游者、当地居民、社会公众和媒体，将常规监督和动态监督相结合，并对破坏资源与环境的行为实行经济赔偿或制裁，完善监督机制。 4.“四权分离和制衡”的管理体制应注意以下问题：首先，确保经营权转让后，经济社会发展与水环境承载能力相协调，在保障水安全、供水安全和生态安全的前提下，旅游者能得到更好的服务，水利单位得到更好的经济效益；其次，水利资源的经营转让内容、方式和要求存在差异，如水库大坝及其附属设施等一般不能转让经营，因而对经营转让的资源要进行评估，确定转让的方式、程度及要求；最后，规章制度是管理体制有效实施的保障，应完善规章制度体系，明确监督机构的权利，加强处罚力度甚至收回转让权，重新评估和转让。只有这样，所有权、管理权、经营权与监督权的责权利才能明晰，相互分离，相互监督，相互制衡。 此外，应建立景区动态管理和退出机制。我国水资源面临的形势十分严峻，水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题日益突出，然而水是水利风景区的主体，缺少水、没有水景支撑，水利风景区不复存在，保护水和水生态，是水利风景区的立身之本。水利风景区的特殊性决定了应制定更严格的生态环境考评内容，并赋予更高的分值，甚至可以推行“环境评价的一票否决制”，提高景区进入门槛，在正式挂牌之后，加大景区的监督检查和复查力度，开展动态评估，对已列入景区名录但未做到依法保护或保护不力的，进行通知、批评并督促其限期整改，并可以仿效世界遗产委员会的做法，对整改不力的国家水利风景区予以降级甚至除名，建立景区的动态管理和退出机制。 水利风景区管理体制改革的实证分析 河南省信阳市南湾湖景区是首批国家水利风景区，2003年以前，景区内近10家单位和部门共同开发、经营和管理，政出多门，乱建、乱占现象严重，水生态环境问题突出，管理体制不顺制约了景区旅游业发展。2003年7月，信阳市设立以南湾水库管理局为主体的“南湾管理区筹建处”（2007年更名为“南湾湖风景区管理委员会”），作为市委、市政府的派出机构，将过去分别属于市水利、林业和浉河区管辖的单位都划归于管委会直接管理，不久，又将分属于水库管理局、林场管理的旅游发展总公司、森林公园从原管理单位中剥离出来，组建了南湾湖风景旅游发展有限公司，划归管委会直接领导，全权负责水利景区和森林公园的建设管理，将以前分散收取的景点门票实行一票制，实行统一的管理体制模式。信阳市政府、风景区管委会和旅游公司分别对景区具有所有权、管理权和经营权，三权分立，相互制约，解决了制约风景区发展的管理体制问题，促进了景区健康发展，取得了较好的经济、社会和生态效益。体制改革当年就接待游客15万人次，分流安置职工150多人，2004年接待游客28万人次，到2010年达100多万人次，实现旅游综合收入近4亿元，成为河南省游客量和旅游收入指数增长最高的景区之一。此外，在管理体制改革之后，南湾湖又荣获国家4A级旅游景区、省级文明旅游区等称号，通过了ISO9001质量管理体系和ISO14001环境管理体系认证。南湾湖景区还应进一步建立由不同主体组成的景区监督机构，对景区旅游发展和环境保护常年动态监督，形成“四权分离与制衡”的管理体制。南湾湖水利风景区的体制改革历程初步说明了建立以地方为主体的权威管理机构，实行四权分离的管理体制具有很好的科学性和可行性，也为其它水利风景区的管理体制改革提供了借鉴。 水利风景区是可持续发展治水思路的具体实践，一定程度上推动了水利资源的科学开发、合理利用和有效保护，提升了旅游的产业地位，促进了旅游业的可持续发展。水利风景区的批准设立为我国多元而复杂的遗产管理大家族中又增添了一员，在思考其设置是否合理的同时，更应关注水利风景区目前的发展现状、存在问题和解决措施。 |
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