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中国石油审计服务中心审计五处(100012) 吕锦荃
摘 要：本文通过对目前基本建设项目内部审计存在项目管理与投资控制、资金管理使用及成本核算的隐患问题，及要防止和杜绝上述内部审计隐患，在审计对策和思路上，提出严把建设项目可行性研究审查关，加强建设项目招投标、工程监理及合同管理的审查，深入核查资金来源及渠道的合法性，强化建设项目设计文件审查抓好基建项目源头管理的审计建议与审计策略。 关键词：基本建设项目；隐患问题；审计策略 中图分类号：F239.63 文献标识码：A 文章编号：1671-8089（2009）04-0104-03 基本建设项目投资额大，建设周期长，涉及的关系复杂，审计的范围和内容广泛，在审计项目中，基本建设项目审计有其独特性和代表性。基本建设项目内部审计的内容一般可分为工程管理审计、财务审计两个方面。从审计内容来看，所涵盖范围十分广泛，它既涉及到决策、规划、设计、概预算、招投标、物资采购、施工、监理等一切与建设项目有关的管理活动，又涉及到建设单位的资金管理、会计核算的方方面面。基本建设项目从立项到施工到竣工使用整个过程涉及到诸多的利益主体，其中的一方或多方都可能在某个过程或程序中获得不当利益。项目中的问题因子亦可能多种多样，但通常在形式上却较难以发现漏洞，有“规范”的程序,“规范”的操作、“规范”的合同，但在这些“规范”的外在形式下其实隐藏着违法违规的事实。披露这些行为，是基建项目内部审计专业性的难点，审计未能发现基建管理及内部控制中存在的重大差异或缺陷而做出不恰当审计结论的可能性也较大，导致这些内部审计的隐患主要有以下几个方面： 一、基本建设项目内部审计存在的隐患 （一）项目管理与投资控制中存在的问题。 1、投资决策阶段缺乏深入调查。没有对拟建设项目进行全面、系统的技术分析及多方案比较和综合评价，编制的项目建议书流于形式。没有编制可行性研究报告，且报告内容不完善，建筑面积不实，总投资凭经验估算，致使项目决策缺乏科学性，直接影响立项审批的准确性。由于决策环节对环境保护、产品方向、市场情况、成本水平、装置规模等研究深度不够，估计不足或与实际情况出入较大，导致个别工程项目投产不到三、四年就不得不改造或停产；有的工程项目除物价上涨因素外，投资超过批准的设计或概算20%以上；有的企业从可批性角度申报投资项目；有的企业过多考虑眼前利益，短期效益安排工程项目。“业绩”工程、钓鱼工程、重复建设等现象时有发生。 在审计某工程时该初步设计有较大调整，且未按规定上报上级主管部门批准，而未实施部分的设备台（套）数和设备购置费分别占初步设计设备台（套）数和设备购置费的55%和58%；其中有44台（套）投资2,448万元属于概算外设备购置，占实际完成设备台（套）数和设备购置安装费的61%和53%。这种边设计、边施工、边投产的“三边”工程在审计过程中屡见不鲜。 2、设计不优化建设投资受影响。基本建设过程包括项目决策、项目设计和项目实施三大阶段。进行投资控制的关键在于决策和设计阶段，而在项目作出投资决策后，其关键就在于设计。据研究分析，设计费一般只相当于建设工程全寿命费用的1%以下，但正是这少于1%的费用对投资的影响却高达75%以上。如果初步设计概算不在可研报告估算控制范围之内，或初步设计未获批准，便进入施工图设计阶段，重大设计变更不报原批准机关审批，势必造成工程建设中不断追加投资乃至整个工程管理失控，造成“半拉子工程”、“胡子工程”，给国家及投资业主带来巨大损失。 如某工程审计时由于设计院承担的主装置初步设计中部分设备概算价偏低，导致初步设计概算投资不足，仅设计费、预备费少列概算影响投资1,526万元；某一项设备就少列概算115万元。由于初步设计工程量不足影响投资1,867万元。施工图设计由不具备设计经验的设计院承担，导致设计变更量加大。 3、建设项目的周期性与概算批复时间存在的差异，导致项目随意列支建设工程费用 一个建设项目的建设周期，少则一年，多则几年，概算批复时与项目实施过程中的物价水平、政策规定、指标内含都有可能发生变化，这就给建设项目费用性支出的列支提供了调整的空间。如有的建设项目概算批复计列了价差预备费，但在项目实施过程中，国家又出台了相应的政策规定，取消了价差预备费；又如供电与配电贴费，项目概算批复时是按标准计列的，但在实际实施过程中又遇到政策调整，费用标准降低了一半。在这种情况下企业很容易钻政策的空子，打“擦边球”。认为大盘子已定，投资已打足，不干白不干，顺便搞点别的项目“搭车”，此项目的钱用到彼项目上是常有的事。如在项目审计时，建设单位将整幢家属楼的建设成本挤入化工装置中，在概算审核时发现此类问题，最终予以调整。 4、招投标时仓促及招投标工作不规范。招标人给定的投标文件编制时间较短,致使投标人没有充足时间进行现场踏看、市场询价、图纸会审和合理编制施工方案等，造成招标答疑规定项目甩项较多，暂定价不准。即未将应招标内容全面纳入招投标竞价中，为突破投资留下缺口，其招投标效果不明显，失去了节约投资、提高投资效益作用。 审计中发现在项目设计、施工、监理单位的选定上不实行招投标制，而是直接指定；施工单位通过招投标中标后，出卖资质；让违规挂靠的低资质等级的施工企业得到建设项目，高资质的企业坐享其成，收取管理费用；投标单位不足法定数量；评标评委人数不符合招投标法规定；应当招标的采用谈判或直接委托方式等现象时有发生，其结果给建设工程埋下了质量隐患。 5、合同签订滞后，合同条款签订或执行不严谨，遗漏关键性内容。施工承包合同不按招投标确定的造价、质量、进度要求签订；合同中不明确工程价款的结算方式和依据；不及时签订建设工程合同或后补合同；招标项目所签合同与招标文件要求不符；工程施工中施工单位将主体工程违规违法分包；将土建工程进行转包等等问题时有发生。 如某工程审计中发现该公司与工程公司签订了8,000万元的项目安装施工合同，工程公司又分别与几家内部施工单位签订子项工程分包合同，分包合同金额4,000万元，达安装施工合同金额的50%。同时工程公司又将签订的1,500万元土建施工合同，转包给其内部施工单位，合同金额1,400万元。 6、监理工作不规范。工程监理控制制度不健全，项目工程监理不规范，履行职责不到位，部分投资的建设项目应实行工程监理却没有实行，监理人员资质不符合规定；同体监理等现象在工程项目中较为普遍。有的尽管实行了工程监理，但建设单位对监理单位监督不到位，造成监理单位不认真履行职责，发挥不了工程监理应有的作用。同时，由于监理单位是接受建设单位的委托，其独立性很难保证，实施监理达不到应有的力度。早在几年前的审计中，仅某项目监理费审减可达到一千多万元。 （二）资金管理使用及成本核算存在的问题 在审计工作中，时常可以发现随意调整建设项目成本的现象，例如有的企业当费用性支出比例过大时，有意将容易混淆的迹象费用直接列入建筑安装工程费用中，以保概算指标不突破，这样做的结果，势必导致建设项目费用性支出的不实，降低了固定资产的使用价值，造成建设项目“光长膘不长个子”的虚胖；当建筑安装工程费用、设备及工器具购置费用超过概算分解指标时，又有意将直接计入工程实体的费用列入固定资产其他费用，这种“偷梁换柱”的做法，虚列了项目建设成本，违背了会计核算的一般性原则，使实际完成投资缺乏真实性。 如项目概算批复计列的建设期贷款利息利率为8%，而施工过程中贷款利率下调至4%。很明显，这其中50%的贷款利息费用节省，并不是建设项目优化管理所致，而是金融政策使然。个别企业便在利息费用的列支上动脑筋，打主意，要么将其他建设项目的建设期贷款利息“移花接木”列入该项目，要么将其他项目投产期的利息少计“财务费用”，而予以资本化，要么将计入当期损益的短期借贷款利息“乔装打扮”后由建设项目列支。 二、基本建设项目内部审计应采取的审计策略 要防止和杜绝上述内部审计隐患，在审计对策和思路上，应注重从几个方面着手： （一）审计对策。 1、严把建设项目可行性研究审查关，抓好基建项目源头管理。将基本建设项目管理贯穿于项目整个决策与实施阶段，严谨细致地做好可行性研究，特别要进行设计方案的技术经济比选，为项目提供科学决策。在科学决策的基础上编制科学的概算，并将概算作为项目投资计划确定的重要依据落到实处，有效控制投资规模，保证资金的合理需要，同时，上级主管部门应加强立项执行情况的监督检查，对可行性研究报告或项目建议书编制不规范、内容不完善的坚决不予立项。建设单位必须严格执行立项审批，不得突破立项规定的总投资规模。从而对可行性研究做出的结论进行评价，为投资决策提供审计信息。 2、强化建设项目设计文件审查。建设项目设计文件主要包括设计概算和施工图预算。概预算编制的合规、正确及执行，关系着一个建设项目能否节约投资，能否保证工程质量和提高效益。审查建设项目概算和施工图预算是一项复杂细致的工作，要做好充分准备，收集一切有关资料，掌握必要的数据，熟悉设计图纸和设计说明书的内容，弄清建设规模、设计能力、工艺流程和各项技术经济指标，费用构成以及各表、图与文字说明间的相互关系并深入现场，弄清工程建设的内、外部条件及有无扩大规模和计划外工程情况。 3、加强建设项目招投标、工程监理及合同管理的审查。依法招投标，严密招投标程序，规范招投标行为。在招投标竞争中要将工程进度、质量以及价款的结算方式等，以招投标内容在签订建设合同中加以明确，把控制工程成本作为设计招投标的条件之一或在勘察设计合同条款中加以约定，严格按照合同履行经济签证手续，从而减少建设单位因合同违约和签证不规范而增加造价。工程监理是保证国家基本建设投资绩效的重要手段。 4、深入核查资金来源及渠道的合法性。建设项目资金来源主要有集团公司基本建设投资、企业自筹资金等。对建设项目资金来源及其落实情况进行审计，要抓住资金流程这个主线，从立项、拨付、监理、使用等环节入手进行检查，确保项目按期建设，不留缺口，防止“半拉子”工程、“三边”工程。对使用集团公司基本建设资金、银行贷款的项目，要求出具有关部门下达的年度计划，自筹资金要有建设银行的存款证明。在审计中，如发现资金来源有问题，应及时向批准建设项目开工的部门报告，明确提出不得开工建设的审计意见。 （二）审计思路。 1、使财务审计与工程管理审计有机结合。财务审计与工程管理审计相结合是指以立项为起点，以工程项目的建设程序为主线，以财务审计与工程造价审计为分支，以工程竣工决算审计为终点形成闭合审计回路。财务审计和工程审计有着不可分割的联系，通过财务审计和工程审计有机结合，可以发现财务审计和工程审计单方面作业不容易发现的问题。 2、正确处理内部审计时重要性和谨慎性原则。基建项目内部审计人员要针对采集的大量信息和资料，归纳、分析判断其重要性，不可主次不分、轻重不分。审计中应充分考虑重要性水平，抓住数额大、影响小的，采取点到为止的方式。对怀疑存在的舞弊行为或事项、对一些隐蔽性较强的项目进行审计时，要对证据的真实性、可靠性保持适度的职业怀疑，对有疑问之处要运用适当途径，采用顺藤摸瓜的方法，循序渐进地将情况逐个了解清楚，使原本隐蔽的信息明朗化、清晰化，以提高内部审计工作的准确性。 3、运用内审人员合理的职业判断。基建项目内部审计是一项政策性强、专业水平高的系统工作，审计人员在审计过程中要特别注意运用职业判断，并将其贯穿于始终。审计人员应具备合理的职业判断；要按照审计人员操作规程，以政策为准绳，做到有理有据，实现审计程序、审计依据和审计行为的规范化，使主动权掌握在自己手中。对审计过程中可能存在的虚假信息和资料，审计人员要提高警惕，始终保持职业怀疑，要加强对各类资料和信息的识别和分析，积极揭示可能存在的舞弊行为，在进行专业判断与分析时要保持独立性，不受外部因素的干扰。就是要求审计人员在全面了解工程项目概况的基础上，熟悉基本建设相关知识，掌握建设项目财务评价等的思路和方法，了解掌握固定资产投资管理与有关技术经济知识，不断提高审计人员的业务素质。 参考文献： [1] 基建项目审计实务指南 |
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