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2013年11月12日,党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确指出有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。 如何实现这一目标,业界人士认为,需要进一步推动行政体制的深入改革。中国政府改革和发展研究中心是中国政法大学“司法文明协同创新中心”的重要研究基地,以实证研究为突出特色,一直高度关注地方政府改革,提交了多项高水平的地方政府改革研究报告。为此,本报特别约请中国政法大学党委书记、中国政府改革和发展研究中心主任石亚军教授和中国政府改革和发展研究中心执行副主任王湘军副教授从强化权力运行制约和监督体系,推动行政体制改革从外延式转向内涵式等方面进行阐释。 内涵式行政体制改革的含义 所谓内涵式行政体制改革,是指政府职能调整整合、政府机构再构和政府运行机制再造的统一,其目标是实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,最终建构起法治政府、服务型政府。 □石亚军王湘军 备受各界广泛关注的党的十八届三中全会于11月12日胜利闭幕,全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),对全面深化改革的若干重大问题进行了总体部署。《决定》要求,切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力;进一步简政放权,深化行政审批制度改革,全面正确履行政府职能;积极稳妥实施大部门制;优化政府机构设置、职能配置、工作流程,完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制;严格控制机构编制,推进机构编制管理科学化、规范化、法制化;整合行政执法主体,减少行政执法层级,完善行政执法程序,深化行政执法体制改革;强化权力运行制约和监督体系,坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。 从外延式转向内涵式是时代的要求 全会的部署既指明了构建法治政府、服务型政府的方向、路径和重点,也进一步提出了将改革开放以来我国行政体制的改革从外延式转向内涵式的要求。 所谓内涵式行政体制改革,是指政府职能调整整合、政府机构再构和政府运行机制再造的统一,其目标是实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,最终建构起法治政府、服务型政府。其中,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,形成政府职能的高度有机整合,是行政体制围绕政府职能调整深化改革的内涵式定义之一;实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,形成政府机构和人员编制状况高度优化,是行政体制围绕政府机构和人员配置深化改革的内涵式定义之二;实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,形成高效率行政运行和高水平政府管理,是行政体制围绕优化行政运行机制和政府管理方式深化改革的内涵式定义之三。 我国的改革开放在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年先后启动了五轮大规模的行政体制改革,并取得了一定的成效。但囿于当时的特定条件,并没有在政府职能转变这一核心问题上取得突破,因而未能在调整政府与市场、政府与社会的关系上取得明显成效,政府组织机构、人员编制等方面在改革后始终出现反复,未能走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的窠臼,改革带有明显的外延式特征。为此,党的十七大报告提出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”,并要求“探索实行职能有机统一的大部门体制”。为了贯彻落实十七大精神,十七届二中全会出台《关于深化行政管理体制改革的意见》,提出到2020年实现上述三个“根本转变”,建立起比较完善的行政管理体制的总体目标,并提出“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心”。因而明确提出了将行政体制改革从外延式转向内涵式的总体要求。 党的十八大再次提出要“深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”,并要求“稳步推进大部门制改革”。我国政府于2008年和2013年启动了两轮“大部制”改革。其中,2013年出台的中央政府改革方案,标题由以往一贯的“国务院机构改革方案”,变为了“国务院机构改革和职能转变方案”。此外,方案中明确指出“政府职能转变是深化行政体制改革的核心”,并用一半的篇幅从减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定等十个方面提出了职能转变的任务,凸显了“职能转变”这一核心和前提问题。前不久,中央下发的《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》,更是将“职能转变”放到了首要位置。 由上可见,经过改革开放以来长期的探索与实践,无论是从理论认识还是改革行动上,我国行政体制改革已由外延式开始向内涵式转变。行政体制改革是行政法治的重要组成部分。因为从实体层面看,行政体制改革的目标实际上就是要建构一套符合现代经济、社会需求的行政实体制度。其涉及政府的职能(政府管理经济、社会的权力边界);政府的层级结构、机构设置、权力配置;央地之间、地地之间的关系;公务员制度;公共财政制度等等。进一步理解,行政体制改革就是对政府与市场、社会之间的权力与责任的重新配置,对中央和地方的关系以及地方之间的关系的重新建构。这一切最终都会归结到对权利和权力的界定、规范和保障,凸显出行政法治的重要性。从程序层面看,行政体制改革的过程就是行政实体制度的建构过程。正基于此,现代西方国家的行政体制改革大多在法律的规制下进行。 以日本为例,战后日本的历次行政改革,均是通过立法的形式来推进。日本2001年行政体制改革前,1998年6月,日本国会通过并公布了中央省厅等改革基本法,确立了改革的大政方针。随后,1999年7月,日本国会通过并公布了共包括17部法律的中央省厅改革关联法,明确了改革后的内阁与省厅的机构调整、中央与地方责权划分以及独立行政法人的职能。1999年12月,日本国会通过并公布了共包括61部法律的省厅改革施行关联法,明确了各省厅之间的关系和每个独立行政法人的目的、事业范围等。现今,在行政组织法方面,日本中央政府部门一般都有相应的设置法、组织令和组织规则,如经济产业省就有《经济产业省设置法》、《经济产业省组织令》和《经济产业省组织规则》,对该部门的职能、内设机构、人员编制等各方面进行详细的规定。这些法律的颁布施行,确保了改革的顺利推进和改革成果的巩固。 运用法治手段推进 行政体制改革势在必行 实践证明,运用法治手段推进和保障行政体制改革有以下优点: 首先,可以保障各方参与权的实现。如规定公民参与对行政体制改革方案的讨论,行政体制改革的设计机构应有社会各界的代表等。 其次,可以保障改革过程的理性和改革方案的合理可行。如规定改革方案由谁来设计论证,由谁作最终的决定,由谁来负责推行。改革过程的理性在很大程度上又能确保改革方案的科学、合理。 再次,可以保障改革的有效推进和改革的最后成果。由于法律具有普遍约束力和强制力,所以改革方案一旦为立法所肯定,任何人都受其约束,违法将会受到法律制裁。因而可以减少改革的阻力,也可以防止改革成果的流失。 检视改革开放以来我国的历次行政体制改革,每次均是以下发政府文件和“三定”方案的方式推行。我国行政组织法方面的立法,迄今为止,只有宪法、国务院组织法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的极为原则性的一些规定且长期没有修订。如现行国务院组织法制定于1982年,且只有11个条文,迄今已有31年未作修订。有关地方政府组织方面的立法,地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中亦只有15个条文的规定。在行政行为法方面,行政收费法等尚未出台;在行政程序法方面,现今有关行政行为程序的规定散落于各单行法如行政处罚法、行政许可法等中,尚未制定统一的行政程序法;在行政监督法方面,公务员财产公开法等重要法律亦难觅踪影。这种情况既导致政府职能设定、机构设置、政府部门内部权力结构与运行机制、人员编制等方面的规定既不周全、细致,又缺乏刚性,容易产生政府职责不清、相互扯皮推诿、责任追究困难以及机构人员膨胀等问题,又导致公共行政权的行使缺乏有效的监督与制约,从而使得行政体制改革的成效大打折扣。 如果说以往行政体制改革缺乏法治保障是因为我国当时经济社会发展程度不够、法治观念状况不佳、理论研究准备不足等使然,那么,在我国历经三十余年改革开放,各方面取得显著成就,行政体制步入内涵式改革阶段,特别是党的十八届三中全会发出改革最强音的当下,不应该再让行政体制改革游离于法治轨道之外。 用法治保障内涵式行政体制改革的深入推进,意味着需要从法律层面上研究改革的相关制度建构、权力的运行规则和权利的实现规则,需要在立法上对行政体制改革作出积极的回应,需要制定完善相应的行政组织法、行政行为法、行政程序法、行政监督法,并用科学、有力的机制保障法律能落地生根,发挥实效。 作者简介 石亚军,中国政法大学党委书记、教授 王湘军,中国政法大学副教授 |
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