全国和地方资产负债表编制被正式“定调”。
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，“加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享。”这段表述让业内人士对未来充满期待。
期待真正的资产负债表
有业内人士称，每年有数千亿元的政府应付工程款尚未纳入国家审计署的地方政府债务统计口径，这成为更突出的风险点。实际上，这正是编制全国和地方资产负债表可以解决的问题。
目前，我国的预算会计体系呈现出分散化、碎片化特点。而且，长期以来，我国基于现金制为基础的财政总预算会计对资产、负债的核算较为简化，尤其是货币性资产负债、非流动资产、非流动负债未纳入政府总会计核算范围。
而编制全国和地方的资产负债表恰恰有利于全面反映政府的资产、负债、成本等综合财务状况与运营情况，以满足政府财政管理乃至政府管理需要。
因此，其重要意义已经十分凸显。不过，关于如何编制资产负债表，目前还存在很多不同的声音。
中南财经政法大学政府会计研究所所长张琦坚持认为，编制真正意义上的资产负债表就是要将预算会计进行剥离，将权责发生制引入到财务会计系统中，使资产负债表通过会计确认、计量、记录、报告来进行生成。
“通过严格的确认与计量程序生成的资产负债表才是真正意义上的会计报表，才能保持严格的证账表关系以及数据之间的勾稽关系。”张琦说，按照这种方法来操作的话，报表中的任何数据都能通过会计凭证找到出处，从而保证数据的相关性和可靠性。
在目前的会计系统不足以支持编制全国和地方的资产负债表时，我们被迫采取统计的方式，在对经济事项进行计量的时候采取收付实现制，到了年末再按照权责发生制对报表进行调整。
但是，通过这种方式来形成的资产负债表没有依靠准确的、自成体系的、科学的会计系统，因而在报表使用上要大打折扣。
业内多位专家表示，长期来看，需要制定一套完整的政府会计准则体系，包括政府资产准则、政府负债准则、政府成本准则以及关于特殊事项的准则体系等。对于政府资产负债表的要素、要素的确认以及如何将这些要素纳入资产负债表等，也要制定一个规范。
如此一来，也就选择了“双系统”的政府会计体系，既保留传统的基于收付实现制的预算收支报告，用于反映预算的结余和赤字，同时提供包含资产负债表在内的基于权责发生制的政府综合财务报告，用于反映政府的运行情况。
这种政府会计改革目标当然是比较理想的。但是，实务界认为双系统的改革成本较高，因为要对政府信息系统进行调整。
为了保证财务系统与预算系统的协调，预算管理体制可能也会发生变化，所以大家已经预设改革成本较高。
上述业内人士认为，但凡改革都会有成本，但如果为了节省成本而按照非会计的方式去走捷径， 从长远来看，这会对政府财务信息的质量产生不良影响，对信息使用者在防范风险、地方管理方面产生误导。更为合适的做法是，在改革推进过程中，逐步地去消化改革成本，提升改革的成效。
需规范持续的改革思路
改革成本高将成为编制全国和地方资产负债表的一个阻碍。其实，改革面临的问题不止这一个。
从学术界的交流来看，他们更多的是在关注政府会计改革的路径、动力、概念框架等宏观方面的研究，而对于政府资产、政府负债、政府运行成本等微观方面则研究得较少。
就负债而言，有专家认为，当前我国编制权责发生制政府资产负债表最重要的意义是提供规范我国地方政府性政府管理的技术基础，而政府负债的确认和计量就存在很多难题。
按照2002年世界银行经济学家汉娜提出的“财政风险矩阵法”，可以从两个维度对政府债 务进行分类：一个维度是将政府债务分为显性债务和隐性债务。
显性债务也称法定债务，即为法律或合同所确认的债务，隐性债务也称为推定债务，即政府因公共利益或政治压力而承担的债务，俗称“兜底责任”。另一个维度是将政府债务分为直接债务和或有债务，直接债务是指在任何情况下都存在的债务，或有债务是指在特定事件发生时才存在的债务。这二维分类相互交叉形成四种类型的政府债务。
厦门国家会计学院高级讲师刘用铨表示，上述四种类型债务中，哪些政府债务需要确认计量、哪些政府债务需要披露，是编制政府资产负债表所面临的重要难题。另外，政府债务披露的政策性和敏感性也较强。
按照国际惯例，显性债务不管是直接债务还是或有债务都需要确认计量，隐性（推定）直接债务如社会养老金缺口应当披露，至于隐性（推定）或有债务则可以不纳入政府资产负债表范围。
然而，这并不意味着应该确认的债务就可以进行确认。比 如，应当在资产负债表内确认、计量政府雇员养老金，这属于政府法定直接债务。但是，对该项目进行计量又涉及许多保险精算的技术难题。
张琦认为，我国可以尝试着从解决问题的思路出发来一步步推进改革。比如，要弄清楚地方政府债务有多少，那么，就可以去研究债务的范围、类型与债务的主体等。从解决偿还问题的角度出发，就可以去研究政府哪些资产能用于偿还债务、哪些不能用于偿还债务，从而延伸研究政府的资产，并尝试性地采用会计手段计量政府资产。
多位专家表示，十八届三中全会对政府会计改革已经定调，但他们强调需在此后形成规范的持续的改革思路。所谓“规范”就是要按照会计既定的原则和理念来形成资产负债表；所谓“持续”就是要求不能片面、简单地为了实现相关目标，按照非科学的方法来推动改革。采用严谨的、科学的、符合会计规律的做法编制全国和地方资产负债表才是持续的改革思路。 | 
