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郑州市政协农业委员会 2013年7月 2013年中央一号文件提出“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”这是构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系的前提和基础，是优化配置农村土地、劳动力、资本、技术等生产力要素的重要途径，也是对农村基本经营制度的进一步完善，更是农村经济从传统农业向都市型现代农业发展的客观需要和必然趋势，也将对繁荣农村经济、增加农民收入起到积极的促进作用。为进一步了解我市农村土地流转、促进农业适度规模经营情况，我们进行了专题调研，现报告如下： 一、我市农村土地流转基本情况 近年来,我市为规范和促进农村土地承包经营权流转行为，加快都市型现代农业发展，采取了一系列有效措施：一是不断建立完善的管理和服务制度，土地流转工作逐步走向制度化、规范化；二是搭建土地流转服务平台，建立和完善市、县、乡、村四级土地流转服务体系。建成12个县级土地流转服务中心和109个乡级土地流转服务站，形成了上下贯通、分工明确、比较完善的农村土地流转服务体系；三是建立郑州市土地流转信息网，推行土地流转合同电子备案制度，建立了流转信息数据库，实现了对土地流转合同、土地承包合同、经营权证书等数字化管理；四是开展业务培训，提高土地流转服务体系人员专业素质水平；五是实施土地承包经营权流转奖补激励政策。通过土地流转，提高了土地资源利用效率，加快了农业产业结构调整步伐。 截止2013年3月底，郑州市家庭承包耕地总面积为351.9万亩，土地流转总面积达到77.8万亩，占家庭承包耕地总面积的22.1%。全市流转土地共涉及农户数为14.7万户，占全市农户总数114.54万的12.8%，签订土地流转合同8.5万份，比去年增加17.2%。 二、当前土地流转中存在的问题 近年来我市积极推进土地流转，取得了一定成效，但土地流转工作进度慢、数量少，规模经营比重小、效益低是目前的突出问题。存在的制约因素主要表现在： （一）农村社会保障不完善，农民群众参与积极性不高。目前，农村的养老、医疗、社会救助、低保等社会保障体系覆盖面有限，保障水平不高，土地承载着特殊的生存保障功能；农民群众对政策的理解不够到位，对土地流转存在后顾之忧，影响了土地流转的进程和规模。 （二）农业规模经营主体偏少偏弱, 流转愿望带动作用有限。近年来，虽有社会资本进入农业生产领域，但总体上企业数量不多、实力不强,存在小农机、小资产、基础设施不配套等问题；同时,农业生产受自然和市场双重风险影响，生产周期长，投资大，收效慢，比较效益低，所以真正能够带动土地规模流转的农业经营主体较少,投资农业的愿望不强，这是造成土地大规模流转困难的客观原因。 （三）土地流转管理机制和服务体系不完善。机制上，各县、市的农村土地承包经营权纠纷调解仲裁工作经费均未被列入当地的财政预算，导致农民在发生土地承包经营权纠纷案件时仲裁工作开展困难，农民利益难以得到有效保障。服务体系建设上，政策宣传力度不大，有些服务中心（站）的指导、管理、服务作用没有得到充分发挥，导致土地流出难和流入难等问题并存。 三、建议 中央提出加快完善城乡发展一体化体制机制，郑州市出台了《中原经济区郑州都市区建设纲要》，提出坚持以新型城镇化为引领，加大“三农”投入。面对重大历史机遇，加快农村土地承包经营权流转，促进农业规模经营是调整优化农业产业结构和布局，发展集生产、生活、生态和景观功能于一体的都市型现代农业，逐步实现农业产业化、农村城镇化、农民职业化、城乡一体化的基本途径。如何在坚持土地家庭承包经营的基础上，通过经营权流转，实现土地资源的合理优化配置，实现规模经营，根据我们的调研，提出以下建议： （一）加大引导力度，合理规划布局，调动农民参与土地流转的积极性 1、强化引导和管理，促进土地流转健康有序发展。农村土地流转工作涉及面广、政策性强，关系到广大农民群众、各类经营主体的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局，必须引起各级政府高度重视。要坚持“集中、连片、规模”和“指导、管理、规范”的原则，创新机制，完善制度，积极探索建立健全农村土地流转市场的各种方法和途径，采取各种有效措施促进农村土地快速健康有序流转。 2、注重科学规划，坚持把城市发展规划与土地资源利用规划有机结合。郑州市耕地资源十分有限，随着城镇化进程的不断加快，部分地方在引进工商资本、龙头企业进入农业开发市场时未充分与当地的主导产业规划衔接，造成产业布局不合理，功能不协调，规模零碎化。政府要合理引导，综合考虑土地利用、功能分区、城市建设、产业布局等各方面因素，科学合理划分功能区，科学制定建设标准和规模，让每一寸耕地的效能充分发挥出来。 3、加强政策宣传，创造良好土地流转环境。加大农村土地承包和流转法律法规及政策的宣传，让农户能有效利用政府信息平台进行土地流转相关活动，确保农民的土地承包经营权和收益权依法得到保障；通过培养、总结和推广典型，向农民群众进行农村土地流转对比效益的宣传，让农民看到土地流转后收入的稳定增长，营造有利土地流转、发展规模经营的良好氛围。 4、鼓励创新，积极探索多方共赢的土地流转方式。在土地流转中，如何保障土地流出方和流入方均能效益最大化，是决定土地能否流转的重要前提。能够实现各方共赢的土地流转方式，这是保证土地流转活力的根本所在。政府要引导农户采取转包、出租、互换、转让、入股等多种有效方式，积极发展高效农业，依靠共赢实现土地流转。 5、完善农村社会保障体系，解除土地流转的后顾之忧。政府财政通过对流转土地农户的奖补及其进行养老保险等方面的补贴；对落户城镇、进城务工经商的农民各方面的补贴；对新增而无地人口建立合理的利益补偿机制和社会保障机制，妥善解决农村人地矛盾问题，从而确保农村社会大局的和谐稳定，充分调动农民流转土地的积极性。 （二）鼓励和支持多种经营主体积极参与农村土地流转，发展规模经营 1、培育经营主体。着力培育专业大户、家庭农场、农民专业合作社、涉农企业、集体经济组织等多种规模经营主体，鼓励规模经营主体积极参与土地流转，让他们成为土地流转的有效需求主体。支持规模经营主体的生产经营，提高规模经营主体集中土地的能力和规模化生产的积极性。 2、加强财政支持。建立健全财政奖补激励机制，加大对经营主体的奖补力度，为农业规模化经营发展提供财政支持。政府财政通过对规模经营主体的直接奖补、基础设施建设补贴、流转价格补贴，刺激农业经营者扩大经营规模，吸引社会工商资本投资农业，发展规模经营，以增加对流转土地的市场需求，从而促进土地快速流转。 3、扩大农业保险。积极探索扩大农业保险险种和覆盖面，为土地流转规模化经营发展提供风险保障。政府财政应支持农业规模经营者开展农业保险，扩大农业保险险种和覆盖面，开展设施农业保费补贴试点，积极探索优势农产品生产保险。健全农业再保险体系，逐步建立在财政支持下的农业大灾风险转移分散机制，以降低因灾害所受的损失。 4、加强信贷支持。开展金融服务，为土地流转规模化经营发展提供信贷支持。建议由政府协调金融、财政等有关部门，对各类经营主体在扩大经营规模、农资购买、品种改良、新技术引进、产品收贮、运销和加工等方面，及时给予小额、短期等贷款支持。尝试土地承包经营权抵押贷款，把有限的农村产权转化为资本，让农村产权资本化、市场化，解决土地流转过程中农业规模经营主体在扩大经营规模时资金短缺的难题。 （三）建立健全土地流转管理机制和服务体系 1、修订完善现有的相关法规。建议出台促进全市农村土地适度规模经营的实施意见，制定具体的扶持政策，调动农民土地流转和经营主体规模经营的积极性。建议对现有农村土地承包法进行修订完善，增加可操作性，加大违法处罚力度，坚决制止侵害农民土地权益的违法行为，切实保障农民的承包地不被侵占，切实维护农民合法的土地承包权益，让农民真正享受到“以工促农”的利润果实。 2、加强基层土地流转服务网点和人员队伍建设。进一步加强土地流转服务中心（站）建设，广泛利用各种渠道、多种形式加大培训力度，逐步建立网点布局规范合理、人员队伍业务精通、网络传输准确高效、资源共享全面具体的网络服务平台，提高土地流转信息资源的时效性和共享性。 3、落实仲裁工作经费，确保土地纠纷仲裁工作顺利开展。按照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第五十二条规定的“农村土地承包经营纠纷仲裁不得向当事人收取费用，仲裁工作经费纳入财政预算予以保障”，确保各县（市）仲裁工作经费列入财政预算，确保土地纠纷仲裁工作顺利开展。 4、建立行之有效的奖励机制。对管理规范、创新工作、农业规模化经营成效显著的县乡两级政府以及土地流转服务中心（站）进行重奖，以提高土地流转管理和服务水平，促进土地流转和农业规模化经营的发展，同时土地流转服务中心（站）工作经费也应列入当地财政预算。 |
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