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集体经济组织成员权益保护现状分析 ——以民事诉讼为视角
社会经济的发展推动了农村城市化进程的加快，随之而来的是农村乡土社会发生的巨大变化：利益诉求的多元化。由于集体土地被征收、土地承包经营权被合法流转或者被非法侵害，失地农民的保护越来越成为社会稳定的重要因素。但是在司法实践中，集体经济组织成员权益的保护还差强人意，同时鉴于本文文章篇幅和笔者认识的局限性，本文仅就这一问题从民事诉讼角度对农村集体经济组织成员权益保护进行的简单阐述。 一、集体经济组织成员权益之界定 传统民法中的所有权理论是建立在个人完全占有有体物这一前提下的，缺乏成员权这一权利形式存在和发展的理论基础。因而在学术界没有对成员权的概念形成统一的认识。民事权利体系可以分为：人格权、亲属权、财产权、知识产权和社员权 ，成员权属于社员权的范畴。集体经济组织成员权的确认以具有集体经济组织成员资格为前提，具有资格是享有权利的前提，享受权利是具有资格的必然结果。 《物权法》第六十条规定：对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定形式所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。《土地管理法》和《农村土地承包法》也有关于农村集体所有的土地行使所有权和作为土地发包方对土地进行承包的相应规定。 从我国的实际来看，并不是每个村集体都设有集体经济组织，而且关于成员权之界定存在着户籍说、义务说、事实说等标准，但是笔者认为集体经济组织成员资格与村民资格可以做等同理解，以利于对其合法权益的保护。 集体经济组织成员权益这一提法完整出现是在2008年由最高院做出的《民事案件案由规定》当中，在这一规定中，“侵犯集体经济组织成员权益纠纷”作为所有权项下的三级案由，对于《物权法》第六十三条 进行了司法适用的诠释。因此从民事诉讼的角度，笔者认为对于村集体组织或者集体经济组织成员权益的侵害都可以认为是侵害了集体经济组织的成员权益。 集体经济组织成员权包括了对于集体财产的所有权，还包括了对于集体事务的管理权。这是一种特殊的共同共有“这种共同财产与每个成员的个人利益有着密切的、实质的联系。对集体财产的侵害会直接导致对成员个人利益的损害；集体财产的灭失，也就意味着成员利益的丧失。”。 根据王利明的观点，集体组织成员权包括：（1）监督和参与对集体财产民主管理的权利。（2）有权根据章程选举集体财产的管理机构和负责人。（3）有权依据法律规定分得宅基地建造房屋。（4）有权要求分取收益。（5）在集体财产遭受侵害的情况下，有权推选代表人向法院提起诉讼。 二、《村民委员会组织法》与村民自治权 1998年正式颁布的《村民委员会组织法》是村民开展自治的基础法律，村民选举、村民自治制度的建立和发展使得中国的乡村政治发生了巨大的变化。《村民委员会组织法》将村民委员会定位为“基层群众性自治组织”，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村民委员会向村民会议负责并报告工作，由此可以看出村民委员会是村民自治的执行机构，村民会议则是村民自治的决策机构，对于涉及村民利益的重大事项进行集体决策。 村民自治的基本内容包括：村规民约的制定权、组织自治权、财政自治权（对于集体收益的分配）、管理自治权（或称为行政自治权——对于土地等生产资料的发包权和决定权）。 但是在实践中，这种自治权出现了不可避免的异化，村民委员会这一村民意志的执行机构变为决策机构，村集体经济组织与村委会的组织机构混合，控制了财产自治权，使得这一权利成为少数人侵害多数人的合法权益的有效手段，更有甚者，通过冠以村民自治的形式，成为多数人侵害在村集体中处于劣势的少数村民的方式。这种自治权的异化，主要是由于利益的驱使加之缺乏必要的监督救济手段。 作为一部村民自治的基本法律，对于集体经济组织成员权益没有具体的规定，只是规定对于涉及村民利益的事项需要经过村民会议通过，但是对于成员权益的保障则缺乏具体的可操作规则，同时由于《村民委员会组织法》的基本法性质，使得这一缺陷造成的成员权益的司法救济缺乏有力的法律依据，由于我国不具有宪法诉讼制度，对于这种自治权的审查在民事诉讼中显得苍白无力。从民事诉讼的角度看，这实际上是《村民委员会组织法》与民事实体法的一种冲突，是权力与权利的冲突和背离。 三、关于集体经济组织成员权益的现行法律 《宪法》第八条规定，农村中的生产、供销、信用、消费等形式的合作经济，城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。国家保护城乡集体经济组织的合法权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。这是对集体所有权确认与保护的宪法依据。《民法通则》第七十四条规定“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”。《物权法》的出台，使得法律关于集体所有权的形式的规定更加明确具体，六十三条规定的集体成员合法权益受到侵害的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。该条规定了对集体财产的法律保护以及集体经济组织成员在合法权益受到侵害时享有的司法救济权。但是通过分析该法条我们不难看出集体经济组织成员权益受到侵害时的救济范围仅限于集体经济组织、村委会或者其负责人做出的决定侵犯集体成员合法权益的情况。诚然这一规定针对的是：法律制度对集体所有权主体的设定比较模糊，往往使各个集体成员的意志难以真正体现，集体经济组织运行中较为严重的问题就是管理者缺乏来自所有权主体的监督和制约。一些地方集体经济组织或者村民委员会的负责人在涉及农村征地补偿、土地使用权流转方面，违反法定程序出售、出租集体财产、发包集体土地、侵吞土地补偿款，损害了集体经济组织成员的合法权益。这一规定在这些方面赋予了集体经济组织成员以司法救济权，但是其可操作性和适用范围远远小于实际的需要，在实践中，对于集体经济组织成员权益的侵犯类型远远不止《物权法》第六十三条第二款规定的几种情况。 《土地承包法》第五条规定“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应告知其向有关行政主管部门申请解决。”集体经济组织成员权益当然包括了取得本集体经济组织土地承包经营权的内容，但是最高院的司法解释将未实际取得土地承包经营权的情况规定为一律不能由法院受理实际上限制了某些情况下集体经济组织成员获得司法救济的可能性。如村民委员会以决议的形式规定拆迁新户一律不得在新一轮土地承包中获得土地承包经营权，但是笔者认为这一问题可以作为侵犯集体经济组织成员权益纠纷进行审理而撤销该决议。 四、集体经济组织成员权益保护现状 在民事诉讼中，对于集体经济组织成员权益的或多或少的面临着救济不能的尴尬，主要表现在： 1、对于侵犯集体经济组织的财产权或者其他合法权益的，集体经济组织或者村委会怠于起诉的，此时集体经济组织成员个人是否可以独立提起诉讼？根据《物权法》第六十三条之规定，集体经济组织成员只能就集体经济组织、村委会或者其负责人的决定进行诉讼，因此对于集体经济组织或者村委会这一主体怠于保护其财产权或者其他合法权益的，现在只能由该组织的成员要求其所在组织保护，但实际可能收效甚微。通过前面对于集体经济组织成员权的分析我们可以知道，对于集体财产的收益权、分配权以及对集体事务的管理权是集体经济组织成员权的应有之意，不管是侵犯集体经济组织的财产权或者其他合法权益或者是集体经济组织、村委会怠于保护集体财产等，都是侵犯了集体经济组织的成员权益，因此笔者认为此类问题可以赋予集体经济组织成员以独立的诉权，由其提起对于侵权者的诉讼。 2、是否可以对村民大会或者村民代表大会的决议提起侵犯集体经济组织成员权益的诉讼？《村民委员会组织法》赋予村民大会及村民代表大会以自治权，对于属于本村集体事务中涉及村民利益的事项进行集体自治，其通过的决议具有村民自治性质。根据《村民委员会组织法》第二条之规定，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基础群众性自治组织，我们姑且认为这一组织的侵犯集体经济组织成员权的决定不属于村民自治的范畴，但是对于村民大会或者村民代表大会通过的决议应认定属于村民行使自治权的范畴。同时《村民委员会组织法》第十七条第二款规定“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。”通过这一会议程序和表决程序我们不难看出，村民大会或者村民代表大会的决议通过的是多数人的意见，实际上对于少数人而言，存在合法权益被侵犯的情形。利益诉求的多元化使得我们已经远离了原本的乡土社会，由于集体搬迁等原因造成的同一个村集体的成员分为了新户和老户，也就有了在利益分配上的矛盾。通过村民大会决议形式通过的农村土地征收补偿款分配方案往往漠视了作为少数的集体组织成员的合法权益。 以我院最近受理的北房镇41起侵犯集体经济组织成员权益纠纷为例，在法院已有了类似判决的情况下和区委办、区政府办下发文件要求支持非政策搬迁户享有同等村民待遇的情况下，该村村委会仍然以村民决议不给予非政策搬迁户以村民待遇，享受应有的权益。对于此种诉求作为侵犯集体经济组织成员权益纠纷提起诉讼的，诉讼过程中对于村民大会通过的决议如何进行审查？是否形成了司法权与村民自治权的严重冲突和背离？由于我国并没有实行宪法诉讼制度，这不能不说是司法保护的尴尬。 3、法院判决执行难。例如对于集体经济组织成员要求撤销集体经济组织的决议获得土地补偿款的，依照司法程序法院已经做出了支持集体经济组织成员的判决，但是在执行中存在很大的困难。首先是对于集体经济组织或者村委会的强制执行难，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》以及《北京市高级人民法院关于审理涉农纠纷受理问题的指导意见》，集体经济组织或者村委会可以作为诉讼主体，但是实际上其是否具有独立的法人资格还是存在争议的。司法实践中一般将其作为非法人其他组织，因为其不具有独立的财产，不具有独立承担民事责任的能力。鉴于此，如果集体经济组织或者村委会没有履行法院的生效判决中具有财产执行内容的部分而对其进行强制执行的，实际执行成功率是很低的。其次，对于法院判决撤销集体经济组织或者村委会决议的，集体经济组织或者村委会重新做出了内容相同的决议的，在判决的履行和执行中这是存在很大争议的问题。最后，退一步讲，即使法院做出了要求集体经济组织或者村委会重新分配土地补偿款的规定，但是由于土地补偿款往往已经实际被分配了，而导致无法履行法院生效判决。 五、保护完善之构想 通过以上分析，笔者简单提出对于集体经济组织成员权益保护进行司法救济的构想。 1、完善关于集体经济组织成员资格的规定 农村集体经济组织成员资格的确定是取得集体经济组织成员权的前提，但是集体经济组织成员资格的确认是我国立法中的一项空白，虽然多部法律都规定了集体经济组织及其成员，但是都没有关于集体经济组织成员资格的规定。《物权法》虽然赋予了集体经济组织成员以司法救济的权利，但是也没有对于成员资格问题做出规定。 2005年最高人民法院公布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》明确指出，农村集体经济组织成员资格问题不属《解释》的范畴。因为，农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，法院不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。 因此，笔者建议能够尽快通过法律对于集体经济组织成员资格作出规定，同时，鉴于集体经济组织成员资格的确认情形很复杂，因此相关法律可以作出原则性的规定，以利于操作实施。 2、对集体经济组织成员权益的纠纷做扩大解释 鉴于目前司法保护的无力，因此笔者建议将对于集体经济组织成员权益的保护做扩大解释，即在集体经济组织成员资格确定的情况下，侵犯集体经济组织成员的经济权益、管理权益和政治权益的行为都可以视为侵犯集体经济成员权益纠纷。其中，对于以村民大会和村民代表大会通过的决议侵犯少数集体经济组织成员权益的，可以允许进行司法救济，由法院进行审查，不符合法律规定可以予以撤销。通过进一步完善《村民委员会组织法》，进一步细化村民自治权的行使方式和界限，使得这种源于法律的冲突和矛盾引发的深层次纠纷能够得以避免。 |
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