2014年3月31日
一、推进城镇建设，必须以新型城镇化战略为引领
城镇是城镇体系的基础、人口聚集的平台、经济发展的引擎和展示形象的窗口。建市以来，我们在城镇建设方面取得了长足进步，主要体现在四个方面：一是城镇规划工作进一步强化，二是城镇规模进一步扩大，三是城镇功能进一步完善，四是城镇面貌进一步改观。
但是，按照新型城镇化建设内在要求和与兄弟地市相比较，我市城镇建设和城镇化推进过程中存在的问题不少、欠账还很多。一是城镇化总体水平偏低。2013年城镇化率虽比全省高0.2个百分点，但比全国低5.6个百分点，较同为二类市的淮南、淮北和池州分别低18.6、10.4和0.8个百分点。二是中心城市职能较弱。中心城区首位度低，多数集镇缺乏产业支撑、经济规模较小。三是城镇规划意识不强、水平不高、监管不到位。存在违法建设、未批先建、擅自变更规划许可、随意调整规划审批内容和城镇建设品位不高、特色不明等问题。四是城镇市政配套功能不完善。市区和县城人口密集、交通拥挤、管网老化、环境污染等“城市病”日趋显现。五是城镇之间联动效应不突出。城镇之间经济联系疏远，缺乏分工协作，产业集聚度不高。六是“准城镇化”现象较为明显。如果按照户籍人口计算，我们的城镇化与全国差距更大，土地城镇化远远大于人口城镇化。另外，资金、土地要素制约严重，等等。我们在推进城镇建设过程中，要高度重视这些问题，找到破解之法、应对之策，并想方设法加以解决。
党的十八大对新型城镇化提出了新要求，并作出了新部署。去年底，中央和省里先后召开了城镇化工作会议。今年3月16日，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》正式公布。《规划》正式提出了“五大发展目标”，明确了“四大战略任务”，并强调要“优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展”。我们推进城镇建设，必须以这个《规划》为统领，结合宣城实际，努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承并具有宣城特色的新型城镇化道路。
二、推进城镇建设，必须以打造皖苏浙交汇区域中心城市为目标
市三次党代会和“十二五”规划提出，到“十二五”末，把宣城市基本建成皖苏浙交汇区域中心城市。去年底，市委、市政府提出了指导宣城未来一个时期发展的“11331”发展战略，进一步强调要加快建设皖苏浙交汇区域中心城市，增强中心城市带动力、县城集聚力、中心镇和中心村吸引力。这是我们中心城市建设和城镇建设的一个根本要求，必须一张蓝图抓到底、一以贯之干到底。要以完善城镇功能、提升承载能力为基础，以培育特色产业、壮大镇域经济为重点，加快推进城镇建设，重点要着力做到“四个提升”。
第一，着力提升规划水平。要适应新型城镇化发展要求，进一步强化规划的科学性、前瞻性、严肃性，以更宽的眼界和更高的标准编制规划，突出个性魅力，强化控制能力，绘就新型城镇化发展的路线图。一要创新规划理念。把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念切实融入到城镇规划全过程，不追大求洋，不标新立异，不铺张、不奢华。大家都认为，宣城的生态非常好，自然地貌地形非常优美，这是上天赋予我们的，是别人不可比的。现在，我们要充分尊重自然，充分珍惜祖上给我们留下来的、子孙万代可以继续延用的生态环境。要把这些新的理念揉合到城镇建设全过程，科学确立城市功能定位和形态，加强城市空间开发利用管制，统筹规划城市空间功能布局，合理划定城市“三区四线”，合理确定城镇规模、开发边界、开发强度和保护性空间。要切实加强城镇规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接，推动经济社会发展总体规划、城镇规划、土地利用规划等“多规合一”。二要深化完善规划。把城镇规划与自然环境、历史底蕴、文化背景、产业发展协调起来，做到因地制宜、统筹谋划、突出特色，多给后人留财富、留空间，不给后人留包袱、留遗憾。在规划设计中，要邀“高手”、请“能人”，遴选有资质、水平高、信誉好、真投入的专业机构进行规划设计，不能照搬照抄、跟风效仿，不能做“先上马、后规划”，“干一段、看一段”，“今天建、明天拆”的事。要严格规划程序，坚持科学论证，实施阳光规划工程，加大规划公开公示力度，提高规划编制科学化、民主化水平。一句话：宁可不干，不可乱干，一定要看准了再干。三要严格规划管控。规划一经批准实施，就具有法律效力，任何单位和个人不能随意变更。《国家新型城镇化规划》明确规定，将城市规划实施情况纳入地方党政领导干部考核和离任审计。要保持规划的权威性、严肃性和连续性，坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实，避免换一届领导改一次规划。加强规划实施全过程监管，建立健全市、县、乡镇、社区四级规划管理网络，做到城乡规划管理地域全覆盖，确保依照规划进行开发建设。要完善城乡规划监察制度，严格实行规划实施责任追究制度，加大对部门、开发主体、居民个人违法违规行为的责任追究和处罚力度。要一视同仁，坚持原则，执法必严，执法有效。要强化重点地区管控，加强“一山”（敬亭山风景名胜区）、“一江”（沿水阳江周边地区）、“二湖”（环宛陵湖周边地区、彩金湖地区）、“六河”（宛溪河等城市6条河滨水地区）、火车站站前区、城市主要出入口等重点地区管控。
第二，着力提升城镇承载能力。城乡基础设施薄弱和城镇综合承载能力不强是宣城城镇发展的“短板”。我们要抓住国家、省推进新型城镇化和大规模投资农村基础设施建设的机遇，集中力量，规划建设一批城镇基础设施和公共服务设施项目。一要加快区域中心城市建设。今年“城市建设年”活动中，市本级确定了181个建设项目，提出确保完成投资150亿元。市直相关部门和宣州区要强化市区一体发展的“一盘棋”思想，加快老旧小区改造等项目推进力度，确保中心城市各个项目能顺利按计划实施。二要加快县城建设。各县市要把推进基础设施建设作为工作的重点，尽快改变基础设施薄弱、聚集作用不强、发展后劲不足的状况。要加大基础设施建设投入，重点搞好道路、供排水、绿化、路灯、污水处理配套管网、垃圾无害化处理等项目建设，加强供电、通讯、消防、环卫、专业市场等公共设施和文、教、卫、体等服务设施建设，进一步提升县城的承载能力和聚集效应。三要加快重点镇建设。要合理布局、积极发展。要坚持高水平规划、高质量发展，突出抓好省扩权强镇试点镇和省中心镇建设，每个县市区可再选择1—2个有一定规模的乡镇进行培育壮大。有条件的少数重点镇可以学习借鉴浙江的经验，努力发展成为小城市。各乡镇尤其是重点镇要本着“缺什么补什么”的原则，加快推进教育、文化、娱乐、卫生、体育和社会福利保障等与群众生活密切相关的公共服务设施建设。尤其是当前在推进环境污染治理方面，全市的污水处理厂及配套管网建设进度一直不理想。市政府分管领导要对全市污水处理厂建设进度，进行一月一调度，我争取一季度调度一次。要将老百姓始终喝上安全水作为头等大事。各县市区政府要赶紧排一排，没有开工的要尽快开工，已经在建的要在保证质量的前提下加快进度。到二季度我再调度时，未开工的污水处理厂起码要开工，这是硬要求。四要加快美好乡村建设。要按照省里要求和已经明确的建设任务，加快推进美好乡村建设“6611行动计划”，尤其是省级中心村、绿廊、示范带和“三线四边”等建设，确保完成年度任务，推进城镇基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射，促进城乡一体化发展。
第三，着力提升城镇品质。城镇建设和城镇化发展绝不是仅仅体现在规模大小、高楼多少、马路宽窄方面，更重要的是在于内涵的充实、品质的提升。一要积极构筑产业支撑。产业发展是城镇化的根本动力。没有产业支撑的城镇，就容易变成“空城”、“鬼城”、“睡城”。要紧紧抓住国家实施皖江城市带承接产业转移示范区和皖南国际旅游文化示范区两个国家层面发展战略的难得历史机遇，坚持产城一体，推进新型工业、现代服务业和现代农业与城镇建设互动，以产业兴城镇，以城镇促产业，实现产业集聚区与城镇布局相融合、人口板块与经济板块相协调。对市本级而言，就是要抓好“七区”，即市开发区、宣州开发区、彩金湖生态新区、双桥物流园区、城南文教创意产业园区、敬亭山文化旅游度假区、中央商务区。各县市也要同步推进园区发展与城镇建设，积极培育一批文化旅游、商贸物流、资源加工等专业特色镇。二要不断提升园林绿化水平。根据市政府与省政府签订的目标责任书，到2017年，全市要新增城镇园林绿化面积972万平方米，改造提升城镇园林绿化面积612万平方米，新增街头绿地104个，建成城市绿道284.36公里，创建国家园林城市2个，国家园林县城2个，省级园林县城1个。完成这些任务，我们有基础、有条件，也有压力，因为我市森林覆盖率、林木绿化率较高，而且近几年开展的“五城同创”活动，给我们奠定了坚实的基础，但是仍然有许多工作要做。市委、市政府要求，力争市本级2015年创成国家生态市和园林城市，2016年基本创成“文明市”，2017年争创成功国家生态园林城市；到2017年，宁国市要创成国家园林城市，泾县、绩溪县要创成国家园林县城，郎溪县、旌德县要创成省级园林县城，全市50%以上的建制镇要创成省级园林城镇。广德县作为省直管县，更要自我加压，勇于争先。各地各部门要切实把思想和行动统一到省市决策部署上来，按照今天签订的责任状，认真抓好落实，持之以恒地推进园林绿化建设。城镇园林绿化提升行动的核心是大幅增加城镇绿量，这也是省里正在考虑列入目标考核的指标。为此，要全面推进七大绿化建设工程，即公园绿地建设工程、道路绿化建设工程、水系景观打造工程、防护林带建设工程、单位和小区绿化提升工程、绿道建设工程、自然生态保护和修复工程。各地要树立全域绿化理念，加快构建“点、线、面、网、片”的生态园林体系和立体式城市绿地景观。要立足实际扩大园林绿化面积，严格按照“绿线”管理要求，加强对生态系统和绿化用地的强制性保护。要按照自然生态的理念，把突出生态特色作为规划的硬性指标，把园林绿化融入自然环境之中，因地制宜、随形就势、显山露水，打造一批景观带、生态廊道和园林绿化精品示范工程，切实增加城镇绿量，为居民庇荫，为城市换气。今年起，中心城区各街道办和各县市区城关镇、中心城镇要争创森林城镇，明年要全部达标，实现全覆盖。要争取用一年左右时间，通过继续大力推进森林增长工程，实现宜林地段绿化率达到95%以上，平均单侧绿化宽度达到15米，绿化层次更加丰富，规划建设绿道75公里，其中市本级23公里；两年内全面完成180公里森林长廊示范带建设任务。今年，重点将宣狸线、望十线、S230邱村段、S104宁国段打造成森林长廊示范带；明年完成其它国省道、高速、铁路沿线绿化15米宽幅覆盖任务。会后各地要立即部署行动，按责任书要求，抓紧有利时期抢栽抢种，加快今年任务完成。三要努力彰显城镇特色。特色是城镇的魅力所在。城镇不在新、不在大、不在高，名在特色、优在功能、美在环境。城镇规划建设一定要打造个性、彰显特色，让城市更像城市、农村更像农村，真正实现城市农村同样生态、同样精彩，防止千篇一律、千城一面、百楼一貌。我市山清水秀，红绿兼备，文化丰富，要突出山水特色和文化内涵，依托并保护好山体、水势、文脉，城区及周边要坚决杜绝破山挖沟开壕的项目再上马。沿河的要做好水文章，展现水乡风情，建设滨水城镇；靠山的要突出山区风光，与生态建设、乡村旅游结合起来，建设秀美城镇；沿路的要依托交通优势，突出商贸特色，打造区域性商贸强镇；有文化底蕴的要充分挖掘文化内涵，突出文化特色，打造文化旅游古镇。四要大力发展绿色建筑。对于宣城来讲，建设生态城市，绿色环保理念不仅要在绿地建设中得到体现，更要在各类建筑中得到鲜明体现。在规划、设计、施工、运营各个环节，都要切实推进以绿色为导向，进一步规范建筑活动。同时，要积极推进使用自然采光、遮阳挡风、墙体保护、屋面绿化、雨水收集等新材料、新产品，充分体现节能、节水、节电等环保新要求。特别是在当前住宅建设中，要改变建管分离，对于新的楼盘、商业地产，要从招标开始，把集中建设和装修结合在一起，防止重复浪费。市住建委从现在起，从市区开始，坚持源头管理，在设计方案时就要积极提出要求。各县市区也要高度重视，加强管理。同时，在推进绿色建筑、加快城镇化建设过程中，要加快培育本土建筑队伍。目前，市内高资质的建筑企业很少，承担全市城市建设项目的本土建筑企业不多，与城镇建设需求不相适应。因此，要把我们的本土建筑队伍培养起来，这也是创业就业的重要方面，要将其作为城镇建设的一个重要抓手，切实抓好抓出成效。
第四，着力提升城市管理水平。“三分建设、七分管理”，城镇管理是比建设更能考验我们的能力、耐力和韧劲。要以“六城同创”活动为抓手，加强市容市貌整治，提高城市品位；围绕推进城镇管理目标、方法、模式现代化，进一步健全城镇管理体制机制，提高城镇管理水平。一要建立科学的管理机制。按照“属地管理、重心下移”要求，理顺城市管理和行政执法体制，合理界定市、区城市管理事权，减少管理和执法层级，整合执法主体，推进综合执法。各县市要紧紧围绕城市管理的责、权、利方面进一步深入细致研究，从机制体制上解决好城市管理动力不强、活力不足的问题。要不断创新城镇管理，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，形成城镇管理的强大合力。二要强化精细管理。建立健全城镇管理标准化体系，细化和规范城镇管理各个环节、每项工作的范围、内容、标准和要求，确保管理到位。要加强制度建设，利用技术手段提高管理水平，达到精细管理。重点推进数字城管二期项目建设，促进“数字城管”向“智慧城管”升级。市信息办要牵头做好市级集中平台建设，做到资源共享，避免重复投入，实现县、市、区平台与市级平台互联互通。三要深入开展“三线四边”治理工作。从今年起，用3年左右时间，按照“政府主导、统筹推进，属地管理、社会参与”的原则，对城郊结合部、城市出入口等周边区域进行环境综合治理，打造整洁优美的城市边界走廊，基本解决城市周边脏乱差等问题，实现城市周边绿化整体提升，城郊市容面貌明显改善，充分展示宣城文明形象。四要进一步加强查违控违拆违工作。各县市区、市开发区、敬亭山旅游度假区要强化主体责任，坚持堵疏结合、联合防控，始终保持对违法建设的高压态势。坚持露头就打、不软不拖，确保新的违法建设“零增长”。市国土、规划、住建、城管、房产部门要从违法占地、违法建设、违法施工、违法销售等各个环节进行严控，形成查违控违拆违工作的无缝对接，让违法建设无处遁形。五要切实解决热点难点问题。加强市区停车场规划建设管理和交通秩序整治，切实缓解停车难、停车乱问题。强化渣土管理，从源头控制，切实解决私拉乱倒、污染路面等问题。进一步加强环境卫生整治，解决好乱扔垃圾、水面污染、噪音扰民、油烟污染、“牛皮癣”等问题。六要切实做好大气污染防治工作。巩固市区燃煤锅炉整治成果；县城和乡镇一律禁止新建燃煤小锅炉，现有燃煤小锅炉要逐步淘汰，新上项目要严控再上燃煤锅炉为动力的项目，确保达标排放。要强化建筑工程施工扬尘监管，开展城市道路、物料堆场、非煤矿山、混凝土搅拌站等扬尘治理，把扬尘污染降到最低限度。进一步加强燃放烟花爆竹的监管。要严格设置燃放的条件和要求，实行“定点、限量、限品种”燃放，严禁在非批准时段、非批准区域燃放，严格限制燃放量和燃放品种。要严格执行省人大常委会上月刚通过的条例，强化处罚措施，加大处罚力度，力求禁放效果。七要充分发动和依靠群众。我们要在城镇建设过程中，充分借鉴文明创建中形成的好办法、好经验，进一步营造城镇建设工作的浓厚氛围。要喊响“宣城是我家、建设靠大家”的口号，形成“人人是主人、个个有作为”的评价导向，建成“优美环境人人爱、阻碍发展人人管”的监督机制。
三、推进城镇建设，必须以改革创新为动力
推进城镇建设、加快新型城镇化进程是一场深刻的社会变革，必须以改革突破体制性障碍，以创新破解发展难题。要着重把握和解决好“钱、地、人”三个问题。
第一，用改革的思路破解融资难题，解决钱从哪里来的问题。城镇建设要实现跨越发展，首先要突破资金投入不足的问题。重点做好三方面工作。一要用好财政资金。财政资金有没有用足用好，关键看三条，有没有新的增量，有没有整合好存量，有没有撬动社会资金，发挥出“四两拨千斤”作用。要主动与国家有关部委、省直有关部门对接，最大限度争取中央、省的资金和项目扶持，千方百计挤进上级政策扶持的“盘子”，争取上级支持。在“统一规划、分口安排、集中投入、各记其功”原则下，整合与新型城镇化建设相关的专项资金集中投入。推行政府购买服务机制，将城市基础设施维护、道路保洁维护、园林管养、路灯管理等外包专业服务公司实施。二要创新融资方式。做大做强政府性投融资平台，积极争取发行市政债券，提升融资能力。紧紧抓住国家开发银行与省政府推进新型城镇化建设试点我市在册的机遇，选好项目，在基础设施和公共服务设施建设、开发园区产城一体化、现代农业、保障性住房、土地整治和土地储备等领域，加强与国开行的合作。全面放开城镇基础设施投资、建设、运营市场，按照“谁投资、谁受益”的原则，只要法律没有明文禁止的，都积极吸引企业资本和社会资金参与城镇建设，形成“政府引导、社会参与、市场运作”的多渠道、多元化的城建投资体制。三要善于经营城镇。城镇既是经济实体，更是资本实体。城镇无论地上还是地下空间，都是今后可以大有作为的领域。要用市场经济的眼光重新审视城镇，用社会化的模式经营城镇，充分利用市场的无形之手，对城镇各种资本进行聚集、重组和运营，最大限度地盘活地上地下空间、市政、环卫、广告和城市绿化等资源，走出一条“以城建城”、“以镇养镇”的市场化经营道路，实现城镇资本的自我积累、滚动增值。
第二，用改革的办法化解土地制约，解决地从哪里来的问题。土地问题是制约城镇建设的重要瓶颈，要多策并举缓解土地紧张的问题。一要扩大增量。把握政策导向，做实项目前期，积极向上争取更多土地指标。完善土地收储制度，加大对城镇闲置土地、改制企业土地、城中村改造土地、迁村并点土地的收储力度。充分利用低丘缓坡地等政策，努力拓展建设用地空间。二要盘活存量。采取坚决清理批而未供、供而未用和多征少用指标，采取旧城与废弃工矿改造、城乡建设用地“增减挂钩”、农村土地综合整治等措施，多渠道盘活存量土地资源。结合城镇棚户区改造和旧城改造，充分利用现有城镇建设用地，优化城镇建设用地结构。各县市区、各开发园区要认真按照皖政[2013]58号文件要求，抓紧对各自土地利用现状进行清理，有缺口就要及时弥补。要积极实施“腾笼换鸟”工程，引导企业通过合作、转让、退出、租赁等方式，将低效用地向优质项目转移。三要扩大土地流量。要加快推进集体经营性建设用地流转，全面推行地票交易制度，探索建立农村宅基地有序退出机制，逐步建立城乡统一的建设用地市场，优化配置土地资源。四要节约集约控制总量。除法律法规规定划拨的用地外，一律采取招拍挂的方式出让，坚持做到净地出让。鼓励投资开发利用城市地下空间，拓展城市用地发展范围。认真落实提高建筑容积率和投资强度的有关规定，确保有限土地高效利用。加强土地资源管理，加大土地批后监管力度，彻底清理收回圈占、闲置、低效等违法违规用地，实现土地资源集约节约利用。
第三，把人的城镇化作为核心，解决人从哪里来、到哪里去的问题。城镇化不是仅仅建设城镇，重要的是促进人口向城镇集聚。一要通过产业发展集聚人口。通过招商引资，做大做强产业，增强就业，吸纳外出务工回乡创业人员在城镇就近就业安居乐业；通过加快发展现代服务业，集聚更多人员进驻城镇。二要通过户籍制度改革增加人口。按照“尊重群众意愿、就高不就低、逐步过渡、统筹兼顾”的原则，全面放开城镇落户限制，消除农民转为市民的人为障碍，最大限度吸纳符合条件的农民在城镇落户，鼓励农业转移人口就近就地在城市和小城镇落户。全面推行流动人口居住证制度，建立健全户籍与居住证、流动人口与居住证相互补充、有效衔接的实有人口管理制度，为已办理居住证的群众逐步实现与城镇居民享有同等待遇奠定基础。三要通过完善服务吸纳人口。围绕“农民工要融入企业、农民工家庭要融入社区、农民工子女要融入学校、农民工整体要融入城市公共服务体系”的要求，改变将入学、就业、医疗、养老等社会福利和保障与户籍属性进行捆绑的做法，推进公共服务均等化，让农民群众能进城、愿进城、常住城，享受与市民同等的公共服务和社会福利，真正实现人的城镇化。加快城镇社会保障制度建设，进一步完善城镇医疗、失业、养老等社会保障制度，扩大工伤、医疗、养老保险覆盖面，逐步弱化城乡区别，最终建立城乡一体的社会保障制度，让进城农民留得住。
