德州市同步建设农村社区与经济园区情况的调查报告

生态文明乡村建设的创新实践

——德州市同步建设农村社区与经济园区情况的调查报告

（2012年7月12日）

省委农工办 省委政研室联合调研组

 

为贯彻落实省第十次党代会精神，深入推进生态文明乡村建设，省委农工办与省委政研室组成联合调研组，对德州市“两区同建”（同步建设农村社区与经济园区）的做法进行了专题调研。调研组听取了市委、市政府情况介绍，实地考察了5个县24个乡镇的30个社区、35个园区。总的认为，德州市委、市政府从传统农业地区的实际出发，采取“反弹琵琶”的方法，以新型农村社区建设为基点推进新型城镇化，以农村经济园区建设为载体推进农业现代化和新型工业化，以“两区同建”推动生产方式与生活方式同步转变、工业化城镇化与农业现代化同步发展，走出了一条农业大市城乡一体化发展的新路子。

一、两区同建带来的新变化新趋势

2009年全省统筹城乡发展、推进新农村建设现场会议以来，德州市委、市政府针对农业比重大、城市带动能力弱的实际，积极推进以农户适当集中居住为主要形式的新型农村社区建设，以产业园区化为重点的农村经济建设，形成了新型农村社区和经济园区两区同建、互促共进的新局面，呈现出一系列带有方向性的新变化新趋势。

——农村经济集聚集约发展水平明显提高。两区同建促进了居住向社区集中、就业向城镇集中、产业向园区集中，加快了农村经济发展方式转变。全市共规划新型农村社区1184个，同步规划农业、工业、商贸产业园区1538个。目前已开工建设876个，其中农业园区455个，总面积76.8万亩，占耕地总面积的8.3%；工业小区202个，建设项目1202个，总投资368亿元，吸纳劳动力67.9万人；商贸小区162个，市场交易额占全市的36%。特别是农业园区建设，促进了区域化布局、规模化生产、产业化经营，形成了粮食、棉花、蔬菜、畜牧四大主导产业齐肩并进，带动加工业、服务业加快发展的新格局。2011年全市粮食总产147亿斤，占全省的16.6%，三年增产26.2亿斤，对全省增产贡献率达到79.4%；棉花总产14.3万吨，占全省的18.2%；蔬菜、肉类总产分别达到160亿斤、13.2亿斤，占全省的19.9%、9.3%；畜牧业产值占农业产值的38%，比全省平均水平高8.7个百分点。

——农民收入结构不断优化。两区同建促进了农村土地流转和农民分工分业，农民就业结构和收入结构发生重大变化，规模经营和转移就业成为农民增收的主要形式。2011年全市农民人均纯收入达到8350元，其中非农收入占60.6%，工资性收入占44.5%，对农民增收的贡献率达64.8%。

——生产生活条件明显改善。全市已建成集中居住式农村社区340个、在建113个，入住农户15万户，新建社区基础设施齐全、公共服务配套，基本达到“五化八通八有”标准，农民不出社区就能享受到便捷的生产生活服务。全市共建立社区服务中心868个，社区农资和日用品超市2412个，一大批现代气息浓郁、环境整洁优美的新型农村社区历史性地改变了传统农村房屋破旧矮小、村庄脏乱差的状况。

——拉动内需作用明显。近三年全市直接用于农房和农村社区建设投资300多亿元，占全市固定资产投资的7%。加上路、水、电、气、暖等基础设施和教育、文化、卫生等公共服务设施投入，总投资达360亿元。如果再加上农村各类园区建设和农民搬进新居需添置家具、家电等用品，每年产生的消费拉动则更大。

——城乡要素流动加快。城乡资本、土地、劳动力等要素双向流动、优化配置，加快了城乡一体化发展进程。农村社区建设已盘活约10万亩的农村建设用地，吸引52个大项目签约，总投资934亿元。全市1184个并建社区全部建成后，可节省农村集体建设用地100多万亩，能有效缓解工业化、城市化发展的土地瓶颈制约。农村社区和园区建设为城市资本下乡提供了载体。三年来，城市工商企业到乡村办加工企业1038个，投入资本29.7亿元。2011年全市城镇化率达47%，工业化率达54%；金融机构支农贷款余额674.6亿元，占全部贷款余额的62.3%。全市累计转移农村劳动力67万人，占劳动力总数的28.8%，越来越多的农民入园创业、就近就业。

——城乡社会迈向一体化管理。县级所有部门的审批、服务、管理职能全部延伸到农村社区，城乡一体的体制框架基本形成。农村干部报酬全部纳入县级财政统一发放，所有社区都建立了自治章程和民主管理制度，群众对社会治安满意率达98%。

二、两区同建的新实践新探索

两区同建是德州市委、市政府总结基层经验作出的决策，在实践中逐步形成了一整套运行机制。主要做法：

（一）创新建设模式，同步规划建设新型农村社区和农村经济园区。按照每个社区都有产业园区、每个园区都有主导产业的思路，宜农则农、宜工则工、宜商则商，以园区建设带动产业发展，以产业发展推动社区建设，二者互促共进、相得益彰。齐河县已建成和在建的86个社区，通过土地流转、旧村复垦等方式，同步建设了210个园区，其中农业园区196个、工业园区8个、商贸园区6个。平原县恩城镇驻地规划了4个社区、7个产业园区，形成了啤酒饮料、木器加工、豆制品加工、商贸物流等民营企业群，吸引了周围500多家个体私营业户进镇入园发展，年可实现产值70多亿元，带动近6000人转移就业，镇区人口增加到1.7万人。2009年以来，全镇地方财政收入以每年1000多万元的速度递增，2011年达3200多万元，预计2014年可过亿元。

（二）创新发展方式，加快构建现代产业体系。优化产业布局，拉长产业链条，推动集聚集群发展。一是以农业园区为载体，推进农业集约发展。全市建设粮食高产创建示范片200个、品质畜牧业示范区200个、高标准蔬菜园区58个，集中了全市粮食面积的14.1%、肉蛋奶产量的17.5%、蔬菜产量的24.3%，成为带动全市农业发展方式转变的重要力量。齐河县10万亩粮食高产示范方，涉及3个乡镇72个村，今年夏粮平均亩产1237.8斤，比全省平均高434斤。希森三和集团采取村企一体化模式推进社区建设和产业集聚发展，打造了从马铃薯产业、肉牛产业、生物制药到观光旅游于一体的产业化体系，发展生产基地2万亩，吸纳农村劳动力7300人。集团年销售收入9.7亿元,利税1.4亿元，社区居民有打工收入、地租收入、分红收入三份收入，人均增收7600元。二是以工业园区为载体，推动企业集群发展。结合新型农村社区建设规划建设工业小区，推动农村劳动力优势与城市企业资本优势的有机结合，农民“离土不离乡、就业不离家、进厂不进城、就地市民化”。宁津县以县家具工业园为龙头，带起7个专业乡镇、180个专业村，加工企业达到2915户，从业人员4.5万人，实现销售收入120亿元，带动1.2万人入住新社区。平原县王庙社区吸引了恒丰纺织、瑞博服装等11家企业落户，总投资4.7亿元，建成后可解决当地农民近3000人就业，其中由德州市区转移落户的恒丰纺织已投资3.5亿元，达产后年销售收入5亿元，利税5000万元。这些企业的共同特点是，为了解决招工难和降低商务成本，由大城市搬迁到了乡村，而农村大批“4050”劳力和乡镇工业小区建设为其提供了条件。三是以商贸旅游园区为载体，推动服务业加快发展。立足资源优势、地理位置、交通条件、产业特点，在乡镇和农村社区规划批发市场、商贸物流、休闲旅游等服务业类园区。全市已建成和在建乡村休闲旅游园区47个，年乡村旅游收入达20多亿元。德城区规划投资260亿元建设东北商贸物流园区，建筑面积2500万平方米，建成后可吸纳3万家商户入园经营，年实现交易额1000亿元，税收20亿元，提供就业岗位20万个。

（三）创新经营体制，激发农村发展活力。解放思想，大胆探索，以创新的思维、改革的思路、市场的办法，解决农村发展中遇到的突出问题。一是创新土地管理制度。用足用好土地增减挂钩政策，利用土地级差收益，解决社区建设资金制约。鼓励土地承包经营权流转，发展适度规模经营。全市土地流转面积98.7万亩，占耕地面积的12.1%，流转规模100亩以上的2000多处。二是创新农村经营体制。大力发展农民专业合作社，提高农民组织化程度。农民专业合作社达到6990多家，农户入社率达到18.3%。规模以上农业龙头企业达到718家。中澳集团是一家肉鸭生产加工企业，近几年他们以产业为依托、以社区为基点，创新产业化经营机制，与养鸭农户结成利益共同体，实行“公司+合作社+农场+农户”的发展模式，由企业出资为农民贷款担保，向农民提供鸭苗、饲料等系列化赊销服务，短短几年时间即发展成为年加工肉鸭7000万只、销售额50亿元的大型龙头企业，同时带动30万农民共同走上致富之路。三是创新金融扶持政策。市、县两级建立了两区同建融资平台，近两年融资总规模达到93亿元。四是创新财政支持政策。市财政采取以奖代补的方式支持农村社区建设，对土地挖潜市财政拿出62亿元专项资金。平原县采取一年一大片、几年轮一遍的办法，去年整合涉农资金3.5亿元，集中解决32个社区的两区建设资金问题。

（四）创新服务体系，构建全方位立体化服务网络。把完善社会化服务体系作为两区建设的重要内容，同步建设社区综合服务中心，同步建设农资、日用品、金融、通讯等服务网点，同步建设农民专业合作社及专业化服务公司，初步形成了公共服务、经营性服务、互助性服务“三位一体”的社会化服务网络。社区居民基本享受到与城市居民同样的公共服务，生产经营性服务也比较方便。全市小麦、玉米等大田生产基本由合作社和专业服务公司提供服务，瓜果菜、肉蛋奶等农产品，由龙头企业、合作社统一销售的比例占43%。

（五）创新社会管理，完善社区自治制度。健全社区党组织、自治组织及群团组织，鼓励发展各类经济组织和社会组织，理顺管理体制，明确职能分工，突出社区的服务功能，经济活动逐步交由股份制的合作组织承担。市委制定了《农村社区班子工作规范》，建立健全了社区集中办公、工作例会、目标责任、民主管理、考核评议等各项工作制度。

（六）创新推进机制，形成齐抓共管合力。把两区同建作为生态文明乡村建设的总抓手，建立政府主导、农民主体、社会参与的工作机制。市里成立了由书记、市长任总指挥、副书记任常务副总指挥的两区同建指挥部，6名市级领导干部分任6个工作组组长，从市直12个部门抽调27名工作人员集中办公，县乡也都建立了相应的领导体系和工作机构。在全市开展了为期三年的百企连百区、百局帮百区、领导干部包社区“三百”工程，组织91个部门、89个企业、166名领导干部开展帮扶社区建设，帮扶181个社区，投入资金1.5亿元，建设项目200多个。

三、两区同建的新借鉴新启示

德州市同步建设农村社区和产业园区的实践，是对生态文明乡村建设的深化和提升，是社会主义新农村建设模式的重大创新。德州市的做法给我们许多有益启示。

第一，建设生态文明乡村，必须牢固树立城乡统筹一体化发展的思想。德州市两区同建的本质是以县域为基本单元，对城镇体系、产业体系、基础设施体系、公共服务体系统筹规划、系统推进，以农村社区建设为基点加快构建现代城镇体系，以园区建设为载体加快构建现代产业体系，推进了要素集聚、功能集合、资源集约，实现了工业化、城镇化和农业现代化同步推进，促进了城乡经济社会一体化发展。这在农业比重大的地区，不失为一条切实可行的好路子。

第二，建设生态文明乡村，必须坚持同步转变农民生活方式和农村生产方式。生产方式决定生活方式，生活方式反作用于生产方式，二者相互依存、相互作用。德州市以社区建设改善居住条件、提升生活质量，以园区建设促进产业集聚发展，实现了生产方式和生活方式的同步转变。德州市的实践表明，必须顺应农村发展的新变化新趋势，顺应广大农民过上美好生活的新期待，着眼于进一步解放和发展农村生产力，着眼于生产关系更好地适应生产力发展，把转变农业生产方式和农民生活方式作为生态文明乡村建设的重要内容，统筹兼顾，协调推进，以生产方式转变带动生活方式转变，以生活方式转变促进生产方式转变。

第三，建设生态文明乡村，必须把产业集聚发展作为主攻方向。现代经济的基本趋势是资本集中投入、土地集约利用、产业集聚发展，形成规模效应。农业农村经济发展也要顺应趋势、遵循规律，走园区化的发展路子，加快促进产业集聚、人才集聚和创新要素集聚，推进农业专业化、标准化、规模化、集约化经营，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率和综合竞争力。

第四，建设生态文明乡村，必须把创新体制机制作为根本动力。德州市在两区同建过程中，“一揽子”推进各项改革，为又好又快发展提供了根本动力和体制机制保障。当前，农村内部深层次矛盾交织在一起，单项改革容易受到其他因素的掣肘。必须把深化农村经营体制、土地管理、金融服务、农村流通、农村产权等改革，统筹谋划、整体推进，推动农村改革由单项突破向集成创新转变。当前的重点，一要加快推进农村集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权登记颁证。二要创新农村经营体制，鼓励农民依法自愿有偿流转土地承包经营权，加快发展农民专业合作组织。三要要创新农村金融体制，鼓励民间资本进入农村金融领域，引导更多资金投向“三农”。

第五，建设生态文明乡村，必须把改进农村社会管理作为重要任务。随着新型农村社区建设的全面推进，传统的村落格局被打破，农村人口结构、社会结构、劳动力就业结构和农民居住方式、生活方式、生产方式等都发生了重大变化，创新和完善乡村治理机制迫在眉睫。要积极探索农村社区党组织的设置方式、组织形式和活动方式，完善党组织领导下的社区居民自治制度，强化社区公共服务、经营性服务和互助性自我服务，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的农村社会管理新体系。

第六，建设生态文明乡村，必须把尊重农民首创精神作为首要原则。农民是建设生态文明乡村的主体。德州市在工作中，无论是社区选址还是户型设计、无论是园区规划还是产业布局，都要经绝大多数村民同意才能开工建设，农民的积极性主动性创造性得到了充分调动。尊重农民意愿，坚持农民主体，是党的群众路线的具体体现，也是做好“三农”工作的基本准则。群众中蕴藏着无限的创造力。要切实转变思想和工作作风，善于发挥广大农民的积极性和创造性，认真总结基层典型经验，运用典型指导面上工作。

四、需要深入研究和探讨的几个问题

通过这次调查，结合在全省面上了解的情况，有几个重要问题需要深入研究和探讨。

1.关于保护农民的土地财产权问题。土地承包经营权、宅基地使用权、农村集体建设用地收益权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利。为落实农民土地财产权利，中央采取了一系列措施，要求：①2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，稳步扩大农村土地承包经营权登记试点；②年内出台农村集体土地征收条例；③抓紧修改土地管理法。保护农民土地财产权，其基础工作是农村土地的确权颁证。但这项工作在基层推行比较困难，有的认为这样做给今后征地建项目带来难度，有的认为农村土地承包问题这几年好不容易稳定下来，再核实地块、面积等会引起新的矛盾；有的认为农村的事能不动尽量不动，等等。由于认识上不尽一致，导致我省这项工作大大落后于兄弟省市。对农村土地确权颁证，是中央的明确要求，事关农村土地承包关系长久不变政策的落实，事关农民土地财产权的保障，也是农村产权制度改革的基础，应当抓紧启动，加快推进。

2.关于城市工商资本进入农村农业的问题。对城市工商资本参与农村尤其是现代农业建设，不少人持有异议，主要是担心农村失地、农民失业，以至引发严重的社会问题。我们认为，在目前农民自我发展能力有限、农村生产力水平较低的情况下，城市资本下乡，把先进的理念、技术和管理带到农村，转变了传统的农业生产方式和经营方式，提高了土地产出率、资源利用率和劳动生产率，增加了农民收入，是农民借力发展、摆脱“捧着金饭碗要饭吃”困境的重要途径。这是“工业反哺农业、城市支持农村”的重要方式，是“以城带乡、以工促农”方针的要义所在。只要严格执行中央要求，“不改变承包关系、不改变土地用途、不损害农民利益”，就应当鼓励城市企业和资本参与现代农业建设。

3.关于发展农村集体经济问题。目前全省约半数农村属于无集体经营性收入的“空壳村”。德州的实践表明，新型农村社区建设为新形势下发展壮大村级集体经济提供了一次重大机遇。抓住这次机遇，充分利用合村并点节省的集体建设用地作文章，我省村级集体经济发展就可以上一个新台阶。可考虑通过实行社区股份合作、土地股份合作、农业专业合作等形式，以产权促合作，以合作育主体，以主体促发展，引导发展以产权为纽带的新型农村集体经济组织，走富民强村的集体经济发展之路。还可借鉴目前一些财政性产业发展资金的做法，结合正在开展的新型农村社区建设、土地整理项目等，把各级政府的财政性投入转化为村级集体的股权，帮助社区建设经营性物业或经营性项目，逐步壮大集体积累。

4.关于加快农民融入新型农村社区问题。目前我省新型农村社区基本上实行“转与并”的方式，有的由原行政村直接转变为社区，有的由多个行政村合并而成，有的原行政村已经撤并，实行社区统一领导；有的则在社区统一领导下，原行政村继续保留。不论哪种情况，基本都保持了原集体经济组织成员身份不变、原集体经济组织的债权债务不变、土地承包经营关系不变。这种做法保障了农民的权益，有利于维护社会和谐稳定，但在客观上也造成了社区居民表面上同为“社区人”，实际上仍然是“村庄人”，导致资源整合难、资产管理难、社会管理难，农民并没有真正融入社区。改变这种状况，应加快推进农村集体产权制度改革，发展社区股份合作，让农民从根本上融入新型农村社区。

五、具体建议

建议今年八月份在德州市召开全省生态文明乡村建设推进会议，贯彻落实省第十次党代会精神，总结蒙阴现场会议一年多来的工作，分析当前形势，推广德州市及其他市县的经验做法，对下一步工作作出部署。

调研组成员：

省委农工办：杨炳平 李进友 张国防

省委政研室：马西友 狄  波