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中国向新加坡学什么 ——大国战略视角下的小国经验 作者：新加坡国立大学李光耀公共政策学院教授 黄靖 新加坡自1965年建国至今，在很短的时间内就将一个拥挤落后、遍地贫民窟的城市，建设成高度现代化的城市国家。李光耀先生以强人政治方式创建的新加坡，一方面人民行动党始终保持着其一党统治的执政地位，另一方面建立了稳固有效的民主执政体制。在战略发展的大视角下，新加坡不乏值得中国学习与借鉴的经验。 经济发展面向世界 作为一个城市国家，新加坡唯一可利用的“自然”资源，是人力及其重要的战略地理位置。据此，新加坡在立国之初就制定了面向世界的发展战略，将自身的经济发展与全球经济紧密相连。第一，新加坡以世界发达经济为标准，建立并完善市场经济体制，在此基础上健全法律制度，建立并严格实施各项经济法规和准则。任何法律一旦建立就会得到严格执行，从总理到各部门的主管都必须依法办事，不能置身于法律之上，真正做到了经济运作中有法可依，最大限度地消除经济发展中的“人治”因素，确保经济竞争与交流的公平透明，与世界市场经济体制接轨。第二，全力打造一流的基础设施，创造优质安全的生活、投资和工作环境，对人才管理、物流进出都制定严格的制度规范，促进竞争，提高效率，增加对外资和外企的吸引力。第三，根据新加坡具体条件，优先发展航运仓储、金融服务、石油油化、生化制药、酒店客运等高附加值、低污染、低耗能的产业。同时，将建筑、制造加工等低附加值、高耗能、高污染产业或外包，或转移他国。第四，大力发展公共交通，保持低价便捷的营运服务。同时，以高税、高价、高折旧率和高保养费用等措施，限制私人车辆的发展，使得新加坡几乎没有亚太地区大都市中普遍存在的塞车、雾霾等现象。 这些举措使得新加坡在短期内迅速成为亚太地区贸易、航运、金融和交通的枢纽，同时聚集了来自世界各地的优秀人才，使新加坡的经济竞争力始终保持在世界前列。新加坡的经验证明，尽管各国经济发展程度高低有别，经济发展的结果和速度也各不相同，但只有积极融入全球经济，严格依照法制来确保公平竞争，才能充分激发最重要的经济资源——人的经济潜力和效率，从而保持高度的竞争能力，获得可持续性的发展。 政治发展注重制度化建设 新加坡自建国以来，亚太地区的战略环境瞬息万变，周边国家的经济发展长期滞后于新加坡，政治局面也不甚稳定。同时，新加坡在族群、文化、宗教、语言等各方面都高度多元化。在复杂多变的内外环境下，新加坡却能够始终保持国内政治稳定，人民团结，关键在于其强力有效的政治体制。 人民行动党一党统治下的新加坡，其政治体制长期受到西方自由主义学者和媒体的批评，他们认为，新加坡的政治稳定是靠强人政治下的一党专制取得的。这样的指责失之武断。毋须讳言，新加坡的建国和发展，与其首任总理李光耀先生具有强人风格的施政和治理密切相关。即便在退位以后，李光耀仍以内阁资政的身份长期参与各种政治事务，保持相当的影响力。但是，新加坡长期政治稳定的根本保障，是其政治运作的高度制度化。 所谓民主政治体制，其实是国家政权寻求有效治理的一种统治方式，并非目的。丘吉尔所谓“民主政治是人类所有尝试过的政权体制（governance）中最好的一种”，道理就在于此。目前，世界上大致有英、美、法、德、日以及北欧各国等六种类型的成熟的民主政体。尽管运作方式各异，但其精髓都是在法治的基础上将政治运作高度制度化（institutionalization of the political process）。具体说来，是在三个关键领域的制度化。 其一，权力的制度化。即最高公共权威的非人格化——宪法代表政治体制中的最高权威。在宪法的规范下，权力的设置、授予、更替、运作、分配，以及各权力机关之间的关联与互动等，都是由严格的制度来界定和规范的。公权力的真正拥有者，是依法设立的各政府机构和部门，而不是在这些部门里工作的人员，即所谓“权力跟着椅子走”。各级领导、各部门负责人及所有公务人员的资质要求、选拨任用、任职期限、权力范围及其运作方式等，都有明确的制度规范，不得随意更改。各部门权力之间的互动也由不可更改的制度来界定。权力制度化的根本目的，就是要用看得见、摸得着的制度笼子来限制权力，防止权力的滥用与腐化。 其二，政策制定的制度化。任何政策的制定，从政策的建议到具体政策的形成，都要经过一个固定的、不可随意更改的程序。其目的是要最大限度地杜绝政策制定过程中的“人治”因素，尤其是要防止利益集团对政策制定的控制甚至是垄断。政策制定的制度化，保证了政策制定的透明性，并且通过固定的游戏规则，产生了稳定的制衡机制。这不仅防止了黑箱作业所必然导致的滥用权力——制度性腐化由此而生，而且使政策的制定过程成为各阶层和各利益团体的妥协过程。民主其实就是妥协制度化，道理便在于此。 其三，政治参与的制度化。各种政治参与形式——选举、集会、抗议、听证、游行、报告等涉及广泛民众参与的政治活动，都必须依法按照既定的制度进行。新加坡积极鼓励民众参与国家政治事务，始终致力于在法治的基础上扩大有效和充分的参与渠道来确保民众积极参与政治活动。 新加坡自建国以来始终不懈地抓紧以上三个“制度化”的建设。在权力的分配和使用上，新加坡不因人授权，更不因事滥权，始终以规范的制度选拨优秀人才进入政府工作。在官员的任命、擢升、监督、惩罚等各方面也都有一套完善严格的制度。这使得新加坡在人民行动党长期执政的形势下，政府各部门的权力受到制衡和监督。在公共政策制定过程中，除了长期坚持提议、讨论、听证、表决、决策等既定程序来保证政策透明性、延续性和可预测性，新加坡也保持了最大的包容性，使社会各阶层、各利益团体的诉求都能在政策制定和实施过程中得到回应与妥协。 在政治参与方面，新加坡管理层级的制度设计确保了社会各阶层的广泛的政治参与。从选举中选民的动员与组织，到日常生活中社区事务的管理与运作，新加坡国民都能积极地参与到政治事务中来。此外，由于公民社会以及非政府组织不断发展成熟，政治参与也更加协调和规范。广泛的政治参与，不仅保障了国民的基本权利，也为政治稳定奠定了良好的社会基础。因此，尽管长期以来保持着一党统治的局面，但不论在人民的政治生活的参与程度、范围、深度上，还是政策制定方面，新加坡的政治运行始终都以民主的方式进行，在保持了政治长期稳定的同时，也保持了政府的高效、清廉和政策制定的有效性。 [责任编辑:蒋正翔]
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