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作者：上海市人大常委会法制工作委员会主任、法学教授、博士生导师 丁伟 ■ 《自贸区条例》草案定位为综合性立法，以区别于管理条例，集实施性法规、自主性法规、创制性法规的性质于一身。其立法难点在于如何处理好“大胆闯、大胆试、自主改”与建设法治环境规范的自贸试验区、“重大改革于法有据”的关系，地方立法的受制性与立法引领性、前瞻性的关系，条例与国务院批准的《总体方案》等政策措施的关系。 ■ 立法的重点在于积极发挥立法的引领作用，着力增强条例的前瞻性，科学厘定条款内容，在地方立法的权限范围内充分释放创新的制度空间，将事中、事后监管制度作为重中之重。 ■ 在自贸试验区先行先试的过程中，能做的、正在做的未必都能写或者都需要写，不写的未必影响做，甚至更利于做。 社会广为关注的《中国（上海）自由贸易试验区条例》（以下简称《自贸区条例》）草案已于4月22日提请上海市人大常委会审议，并在公众媒体上全文公开，广泛听取社会各界的意见。《自贸区条例》作为自贸区的“基本法”，堪称上海地方立法史上最具影响的“第一法”，将成为自贸试验区可复制、可推广经验的重要组成部分。在自贸试验区运行不到一年的时间内推出一部内容全面、系统的条例，对立法工作来说不啻是一场严峻的考验。 自贸试验区先行先试呼唤地方立法尽快问世 根据中央的要求，上海要承担起自贸试验区先行先试的主体责任，努力建成法制环境规范的自由贸易试验区，使之成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用。自贸试验区先行先试哪些事项，通过什么方式先行先试，都需要上升到制度层面，固化为相关的法律制度，因此，“可复制、可推广”的实际上是自贸试验区先行先试相关的法律模式、法律制度。 国务院批准的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》）明确要求，除了国家层面加强试验区制度保障外，“上海市要通过地方立法，建立与试点要求相适应的试验区管理制度”。在自贸试验区运行初期，上海市人民政府已制定了《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》等六部规范性文件，保证了各项先行先试事项有序推进。鉴于建设自贸试验区是事关上海当前和长远发展的头等大事，这一具有战略意义的重大事项应当由地方国家权力机关制定法律效力更高、权威性更强的地方性法规予以规范。加快制定自贸试验区管理条例既是依法推进先行先试的重要前提，又是自贸试验区顺利运行的法制保障。 先行先试的探索性、前瞻性凸显地方立法的艰巨性 自贸试验区的建设在我国是一种新的探索，既无先例可循，又无法照搬、移植国外的经验，先行先试的探索性、前瞻性决定了地方立法的艰巨性，需要以更大的政治勇气和智慧积极推进地方立法的进程。 （一）先行先试对于践行法制先行原则的特殊要求 自贸试验区的建设与上世纪我国改革开放所采用的“政策优惠型”的模式不同，不是形成“政策洼地”，而是打造“制度创新池”，先行先试的核心内容是制度创新。在中国特色社会主义法律体系已经形成的今天，涉及自贸试验区先行先试的事项，现行法律、行政法规均有明确的规定，任何实质性的制度创新都需要突破现行法律、行政法规的相关规定。在《总体方案》公开前，全国人大常委会作出了暂时调整有关法律规定的行政审批的决定，在上海市政府出台《管理办法》前，上海市人大常委会也先行作出了暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定，及时理顺了本市地方性法规与国家立法的关系、地方性法规与政府规章的关系。但是，自贸试验区的各项先行先试事项正在动态推进过程中，国家层面需要在自贸试验区暂时调整实施的法律、行政法规的种类、范围具有一定的可变性、不可预见性，不排除在自贸试验区各项先行先试试事项推进过程中相关法律、行政法规将作出进一步调整的可能性。这一状况增添了地方立法的难度。 （二）先行先试对于遵循法制统一原则的特殊要求 我国采取单一制国家结构形式，中央与地方的事权有严格的界限，与此同时，我国实行统一而分层次的立法体制，中央与地方的立法权限也有严格界限。纵览国务院印发的《总体方案》，自贸试验区先行先试的内容涉及税收、海关、金融、外资、外贸等国家事权。从立法角度来看，这些试点事项涉及国家基本的民事制度，属于《立法法》第八条列举的中央专属立法权限，而国家现行法律、行政法规对上述领域均有规定。因此，制定《自贸区条例》既要解放思想、大胆探索，又要严格遵循法制统一原则，不僭越立法权限，这对地方立法来说，不啻是一场严峻的考验。 （三）先行先试对于更新立法理念、创新立法方式的特殊要求 以探索自由贸易试验区为标志的新一轮对外开放的立法需求具有鲜明的时代特征，不是在无法可依、无章可循的情况下要求国家立法机关赋予地方就先行先试事项制定地方性法规的权力，而是要求国家立法机关授权在自贸试验区不适用国家现行有效法律的权力，这一新情况要求立法工作者及时更新立法理念，正确认识法律的阶段性与改革发展前瞻性的关系、法律的稳定性与改革发展多变性的关系、法律的普适性与改革发展需求特殊性的关系。与此同时，为保持地方立法应有的稳定性、严肃性、前瞻性，应当注重从法律层面进行制度设计，使立法方式、条文表述等方面具有更强的适应性，不但要满足现阶段先行先试的立法需求，同时能够应对国家层面相关法律、行政法规可能出现调整变化的新情况、新需求，这需要立法工作变革创新，善于运用独辟蹊径的立法智慧。 [责任编辑:蒋正翔] |
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