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关于农村产权制度改革创新的思考（之一）
一、为何要提农村集体产权制度改革
所谓产权制度，是指既定产权关系和产权规则结合而成的且能对产权关系实现有效的组合、调节和保护的制度安排。产权制度的最主要功能在于降低交易费用，提高资源配置效率。从这个一般的定义中我们可以看到，产权制度作为一种制度安排，它的目的就是要明晰产权关系，规范交易，保障权益，提高资源配置效率。那么我们现在的问题是：①现在农村集体产权的归属是不是清晰？应该说从最终归属来看法律的表述是明确的，但是，集体组织和集体组织成员之间，集体经济组织与村民自治组织之间，对同一集体所有资产的实际的责权利不清楚，这种不清楚，使得集体经济组织和农民都不能成为市场经济的主体。②现有农村集体资产能否实现交易？能够改变所有权的交易唯一形式是国家的征用，除此之外，只有使用权的转让、租赁以及土地经营权的流转，而宅基地的流转或转让只有在同一集体组织内部实现，也就是说集体产权的土地不能进入一级市场，二级市场又不充分，集体所有权的权能不全。③实践中集体组织和集体组织成员的权益是不是得到了有效保障？一方面，集体产权权能不完全，导致国有、集体所有两种产权的实现价格不一，本身就是二元结构下对农村多取的一种制度安排造成的社会不公平；另一方面，集体组织与集体组织成员之间对同一产权的资产责权利不明确，导致集体组织成员的利益在产权处置过程中不能得到充分的保障。④目前的资源配置是否有适应发展的需求？毫无疑问，经济社会的发展都离不开资源要素的流动和配置的改变，三化同步推进，城乡统筹的实现过程，不仅需要资源要素在城乡之间优化配置，也需要农村资源要素优化配置，而正是为了实现这两个优化配置所遇到的制度障碍才使我们面对集体产权制度改革这样一个课题。
二、农村集体产权制度改革的难题
农村集体产权制度涉及内容广泛，牵连着国家与集体、集体与集体组织成员之间多重利益关系。其改革不仅遭遇法律法规、也有既定政策规定以及固化的传统观念和习以为常的偏见的障碍和限制，①农民的权益如何维护？农村集体资产，包括经营性资产、非经营性资产、资源性资产等等。这些资产从从定义上说是属于集体组织成员共有的资产，但在实际生活中，集体所有与个人拥有总是两个不并相干的东西，在集体资产中沉淀的集体组织成员的劳动积累，以及在此基础上寄托着的所有的福利和未来的希望，却被人忽视和遗忘。同时，自己的承包地被宅基地被征地或被拆迁的人们在与集体组织分享了所得到的补偿后，忽视了自己对经营性资产、现金性资产以及集体建设用地中潜在的资产的享受权益，农民权益在权属不清、责权利不明中被无形地损害。②如何让农民从“组织人”转化为“社会人”？农村产权制度的重要内容是土地产权制度，在我们国家，土地产权制度首先是一种政治制度，其次是一种社会组织制度，再其次才是一种财产法律制度。在农村基本经营制度不变的前提下，如何适应农村改革发展的新情况，特别是适应三化同步推进的新趋势，解决农民离土不离乡、离乡不离土的情况，在保障农民权益的基础上，促进农村资源要素的优化配置，必须调整和创新农村社会组织制度，必须让农民从“组织人”转变成真正意义上的“社会人”。③如何用制度建设消除制度障碍？现存的制度渊于传统的观念和习惯的思维，我们克服二元经济和社会结构，是为了实现极大多数特别是农民的权益，而在克服二元结构的实践过程中，我们同样需要保护农民的利益，于是我们常常是固守着现存政策、法律中有利于农民权益的那部分条文来保护农民的根本利益（利益的底线），而事实上我们现在的实践是创新的实践，因此，更需要的是适应这种实践的新制度的构建，用对农民权益最大化实现的追求来保护农民的利益。④如何从以人为本到以公正公平为本？制度安排的出发点是为了人，而根本的目标是为了人与人之间、人与社会团体之间、乃至于人与社会之间的公正和公平。因此，要让以人为本中的这个“人”成为真正意义上的大写的人，必须克服不同利益集团，特别是强势集团与其它集团之间、强势群体与弱势群体之间的不公正和不公平。应该明确优先发展是一种要素的配置方式，公正公平的发展权是一种制度的安排；要素的配置追求效率和效益是市场机制的作用，而要素配置过程中不同利益集团之间权益的公正公平维护是制度安排的结果。
三、实践中的具体困难
新一轮农村产权制度改革，从成都发端，而在这之前，农村集体资产股份化改革、农村土地股份合作社建设、农村宅基地和农民住房确权登记试点等等，已经广泛触及农村产权制度的改革和创新。而随着新农村建设的广泛推进，城乡统筹和城乡一体化越来越受到各级各界的重视，农村产权制度改革也正在成为农村深化改革必然要涉及的一个“内核”。从某种意义上说，新一轮的农村产权制度改革是一次集成性创新，是一个系统化工程，总结这几年的创新改革实践，在推进农村产权制度改革过程中面临着以下几个突出的问题。①制度障碍与制度缺失并存，政治风险、社会风险和经济风险并重。现有的农村产权制度构架是我们政治制度安排的基石，也是我国目前农村社会组织制度的核心，决定了农村现存的基本经营制度。农村产权制度改革创新触一发而动全身，面临着巨大的风险挑战。尽管实践中大家都感觉到了农村产权制度改革创新的必要和紧迫，但如履薄冰的风险，制度安排的权限不足，制度构建的庞大和复杂性，挑战着人们的理念、知识和技能准备、风险化解和应急反应能力、谋略水平和执行力等等，既制约了农村产权制度改革创新的内生动力也影响了农村产权制度改革创新的外部良好的生态环境。②权属不清与权能不全并存，权益保护与权益实现的任务并重。集体产权归集体组织成员共有，然而，每个成员拥有多少份额，这些份额的价值体现是多少，集体组织成员脱离集体组织或亡故之后，他所拥有的权益能否继承、如何处置，情况却十分复杂，许多方面没有明确规定。这导致了在实际中往往出现集体的权力受到挑战和威胁，集体组织成员之间公正公平的权益也受到挑战和威胁。与此同时，集体组织成员享有的集体资源性资产的使用权，却没有处分权（处分权缺乏相应的制度设计或原有的设计已经不适应新的发展变化）使得集体组织成员缺乏融资的手段和财产性收入来源。而权能不全所造成的权益易受伤害性，导致了把集体组织成员束缚于组织内部以实现对有限权益保护的制度安排，这种制度安排却也妨碍了更多权益的实现。③优化配置资源与建设公正社会的选择并存，工业化、城市化和农业现代化并重。中国当今及今后一个较长时期里将依然是发展中国家，同时要防止陷入所谓的“中等收入陷阱”阶段，因此，发展是硬道理，而且必须是科学发展、统筹发展、可持续的发展。于是我们有了城乡统筹发展、有了新农村建设、有了三化同步推进的战略决策。在这样的情况下，土地、资金和人力资源三大要素的配置成了考量政府执政能力的一个不可回避的课题。而在东部沿海发达地区，人地资金资源的日渐匮乏，使得人们都自觉不自觉地把眼光投向农村，农村集体产权制度的改革既是农村发展的需要，也面临着集体资产被流失或变向被剥夺的可能。
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