▲▲ 威廉·布拉顿，曾以其积极创新的作风，强力扭转了纽约恶劣的治安状况。如今他重返纽约警察局长一职。
李胜
去年年末，新当选的纽约市长白思豪（Bill de Blasio）宣布威廉·布拉顿（William Bratton）重返纽约市警察局（New York Police Department，简称NYPD）局长一职。这是布拉顿自1996年去职近二十年后的再次当选。作为扭转纽约城市治安乾坤的功勋人物，布拉顿仍是当下及未来纽约城市管理不可多得的能臣。
1990年代的纽约治安
威廉·布拉顿，1947年生于马萨诸塞州波士顿市。受少年时代社会氛围的影响，很早对警察职业产生浓厚兴趣。
1966年，他参加越战，但不属战斗序列，退役后，通过招录考试加入波士顿警局。从1970到1980年，布拉顿从最基层的警员做到副局长。因与局长乔丹（Joe Jordan）产生嫌隙，布拉顿选择离开。此后，他先后在马萨诸塞州海湾交通警局及州大都市区警局担任要职，成绩斐然。
1990年，他受邀加入纽约市交通警局，在纽约初露头角。1993年11月，朱利安尼以“打击犯罪、恢复秩序、振兴经济、提高生活质量”为口号，获得多数选民支持，当选纽约市长。朱氏强调“发挥警务部门在降低犯罪和改善城市生活质量方面的重要作用”。他最终敲定经验丰富且声名远扬的布拉顿担任NYPD局长。
作为全球最负盛名的大都市，纽约为布拉顿提供了施展才能的大舞台，但他也面临诸多挑战：
首先，彼时犯罪率高升，令纽约形象不堪。尽管城市犯罪具有一定普遍性，但该时期纽约犯罪率之高远超全国平均水平。以七宗重罪（杀人、强奸、抢劫、人身伤害、入室盗窃、偷窃重案、盗窃机动车）中的杀人率看，纽约是全国平均水平的2-6倍。1990年，仅该市唐人街，每100000人中就有29人被杀。另据统计，1993年，纽约市七宗重罪案件高达436520件。
总之，1994年之前纽约治安状况十分恶劣，沦为犯罪分子的天堂。
其次，当时市民恐惧感陡增，引发逃离现象。秩序是任何社会都必需的公共产品。而在1990年代之前的纽约，秩序似乎成为稀缺品。
20世纪60年代，美国警察进入新时代——职业化时期。然而，有讽刺意味的是：各大城市普遍降低警方的“可视度”，警察几乎在街道上消失。从那时起，时代广场被妓院、贩卖伪劣产品的小店所充斥，成了妓女、小偷、强盗、毒贩等犯罪分子和色情生意的乐园……很多市民不敢晚上搭乘地铁。整个公共空间弥漫着无序的空气，但警察对此漠不关心，无能为力。
恶劣的社会治安环境给纽约市民的社会生活带来许多负面影响，最严重的就是引发人们的焦虑。部分市民选择了逃离，绝大多数民众渴望有品质的生活，希望政府能有所作为。
最后，警员士气低落，无力治理犯罪。上世纪90年代中期前，纽约警务部门士气低落、丑闻不断。NYPD的主要目标不是降低犯罪，而是避免招致媒体、政客及公众的批评。同时，离总部距离越远，一衔警员对另一衔警员的信任度越低。排斥是法则，创新尤其不受鼓励。
此外，在布拉顿执政前夕，莫伦委员会正针对纽约警局的腐败问题展开调查。警局内部的种族歧视问题依然严峻。1989年，该市西班牙裔警察就因职衔提升时的歧视现象向当地法院提出控诉。诸如此类问题，造成NYPD内部不团结、不信任、不作为，严重影响了警员打击犯罪的士气。另外，警员所用设备陈旧、警局财政紧缺等也极大限制了警局发展。
布拉顿的改革
布拉顿执掌NYPD后，对NYPD进行了一系列改革。其变革的核心理念和举措可概括如下：
第一，他推崇预防重于治理的理念。1994年之前，NYPD的首要关注点不在犯罪的预防上，其精力更多放在如何对已发生的犯罪快速反应。布拉顿对此不以为然，他深信引发犯罪有多重因素，贫困、经济发展、种族问题、甚至天气变化都会引发犯罪，小的行为不端可能招致严重的暴力犯罪。要根本上把治安搞好，就要从扫除小奸小恶入手，采取零容忍策略。
在纽约，布拉顿及其团队对擦车流氓、涂鸦、地铁逃票、进攻性行乞、公开场合酗酒、违法携带枪支、卖淫等无明显受害者的不端行为进行大力整治，治理范围扩展到纽约的每条街道、每个角落。布拉顿主张警察应积极主动执法，而非被动行动。他允许警员对可疑人员进行搜身，将犯罪行为扼杀在萌芽中。尽管布拉顿不断强调警员在执警时的合法性、人道性，但这种极富侵略性、进攻性的行动备受质疑。
第二，他力推社区警务项目。实际上，早在1970年代，纽约市警局便已采用“社区警务”的策略，但收效不明显。布拉顿认为主要问题出在领导层，他曾说：“狄金思市长犯了一个大错误，一个足以葬送其选举的错误——他把两年‘安全街道’的经费用在社会服务计划上，而没有立即招录警员。当然社会服务计划很重要，但公众渴望的是被保护的感觉，他们希望看到更多警力在街道巡逻。”
布拉顿意识到，民众跟警方的关注点有差异，警方更在乎那些强奸、谋杀之类的暴力犯罪，而民众更在乎那些警察看来微不足道的小事，诸如垃圾清理、消除噪音、帮助老弱病残等。布拉顿在任内，要求巡逻警员走出警车，广泛接触民众。警员要具备理解、同情民众的道德素质，和善于沟通、组织民众的工作技能。积极与社区遵纪守法的民众合作，处理他们亟待解决的问题。
第三，社区治安项目的推行与布拉顿层级下放权力分不开。作为全国最大规模警局的领导者，他将权力下放给各个辖区的指挥官，让其根据市局确定的总体目标, 从本辖区实际情况出发, 自行决定合适的警务措施。与总局步调一致，各辖区的指挥官又将权力下放到社区各个警员手中，增加其决策的自由度，以此提升基层警员的责任感和成就感。
在布拉顿来NYPD前，很多警官往往不知自己的辖区发生了什么。在布拉顿治下，权力下放让各个辖区独立自主起来。警官们再也不能“仅耸耸肩”就了事了。
第四，他全力推行Compstat制度。Compstat即“Computerized Statistics”。它是一种利用计算机软件系统即时统计各种犯罪数据、绘制电子犯罪地图、分析犯罪模式和动态、指导优化警务资源配置和正确追究警察责任的警务模式。其核心内容包括：准确及时的情报；人员和资源的快速部署；有效的战术；不留情面的后续跟踪和评估。
实际早在波士顿警局，布拉顿便尝试将犯罪数据汇总至电脑进行分析，绘制电子犯罪地图，分析犯罪模式和动向。而后，布拉顿将其带至NYPD推广。在纽约，布拉顿还创建了Compstat会议。该会议每周一次，会上会公布全市犯罪高发热点、难点区域，讨论打击犯罪的策略和明确警局内各级、各部门领导的职责。通过这一科技化、制度化的安排，布拉顿不仅能精确把握全市犯罪动态，还对各辖区警员的精神状况、业绩成果有了更多了解。
此外，布拉顿在用人方面也胜人一筹：选择非裔大卫·斯科特（David Scott）作为NYPD二把手，提升戈楚德·拉佛芝（Gertrude Laforge）为NYPD史上最高警衔的女性。通过给予少数族裔及女性警员更多权力，布拉顿治下的警局获得了更多尊重与认可。在利益多元的纽约，这大大便利了警方行动。
还需特别提及的是，布拉顿任职期间，一直向警员灌输“荣耀、承诺、尊重”的观念。他希望警员首先对自己的职业感到荣耀，能承担起整治犯罪、维护秩序的责任，在执警过程中对民众抱以最大的尊重。在这些理念和制度的指导下，纽约市警局由被动转为主动，由无为转向有为，由远离民众转为依赖群众,在治理城市犯罪方面取得了明显成效。
长期效果
众所周知，纽约是美国最大的城市，是国际经济、文化中心和交通枢纽城市。尽管布拉顿在NYPD仅任职两年有余（27个月），但其对纽约犯罪的治理却带来了多重长远影响：
首先，纽约市犯罪率下降。就职伊始，布拉顿向公众许诺的目标是：第一年实现犯罪率降幅10%，第二年降幅15%。而私下里，布拉顿向朱利安尼许诺，三年内犯罪率要下降40%。
布拉顿兑现了诺言：1995年6月，较之1994年同一时期，谋杀下降31%，抢劫下降21.9%，入室盗窃下降18.1%，汽车盗窃下降25.2%，重刑犯罪降低6%，总犯罪率降低18.4%。是年岁末，纽约市犯罪率降幅达到17%，这是二战以来纽约首次实现犯罪率连续两位数降幅。与布拉顿就职前一年对比，1996年七宗重罪全部实现大幅下降。另据2008年耶鲁大学的研究：在布拉顿任职NYPD的两年间，全市76个警局辖区犯罪率都实现了两位数的下降。
可以说，纽约历史上犯罪率狂跌这一奇迹的出现，布拉顿及其团队功不可没。自此开始，纽约开启了长达近二十年的犯罪率下降进程。纽约变得更加安全了。如今纽约人甚至将他们低犯罪率的环境视为理所当然。随着治安大幅改善，纽约的城市形象与城市经济都有不同程度的好转。
其次，治理纽约犯罪成功，为布拉顿赢得了巨大声誉。不过，纽约市警局在一定程度上盖过了市政厅的风头。由此引发了朱利安尼的不满与掣肘。1996年3月，布拉顿选择离开NYPD。
由于有着居高不下的民众支持率，去职后，布拉顿曾试图参选纽约市长，但终因竞选经费等因素而退出选举。经过6年沉寂，2002年，布拉顿赴洛杉矶就任该市警察局长。在任该市警长的7年间，布拉顿同样取得了不俗成绩。2011年，英国诸多城市发生骚乱事件后，首相大卫·卡梅伦向布拉顿征询治理城市犯罪的经验，并希冀其执掌伦敦大都市区警局。但受英国国内政治压力的影响，卡梅伦最终改变初衷，只是聘请布氏作为顾问。
布拉顿的开风气之先，也带领整个美国变得更安全。20世纪90年代之前，不仅纽约，美国其他主要城市也处于垂死挣扎的状态，遭受犯罪、暴力、混乱的严峻侵蚀，民众更是苦不堪言。自从布拉顿在纽约整治犯罪取得成功后，其他城市纷纷效仿“布拉顿范例”或“纽约经验”。2002年，美国国内2/3以上的大中城市警局实施了类似Compstat的警务模式，大多数取得了令人瞩目的成就，基本上控制了城市犯罪局势。一定意义上，近二十年来美国犯罪率的持续下降可追因于纽约市的开风气之先。有学者将纽约比作“全国犯罪率下降的引擎”不无道理。
布拉顿在治理纽约城市犯罪方面取得的巨大成就，还引起了英国、日本、意大利、巴西、中国、德国、荷兰等国的注意。纽约警方的“零容忍”政策被法国、德国、澳大利亚、加拿大、墨西哥等多个国家的相关机构争相学习和引进，在国际警界产生了广泛影响。1990年代中叶，中国关于“零容忍”的关注还只是星星之火。到如今，这一概念颇有燎原之势。以色列警方在2000年采用了美国Compstat模式作为其主动打击犯罪的机制。
结语
纽约1990年代具备了犯罪率下降的多重因素。但若缺少一个能将NYPD团结起来并提供战略方向的强有力管理者，仍不足以迅速让这个巨大而混乱的犯罪之都变为安全之城。布拉顿在其自传《扭转乾坤》提到：“一个组织实际上是其领导者的反映……我完全相信：有了强有力的警务领导、政治意愿、训练有素的警员和社区参与，我们就可以一个州接连一个州、一个城市接连一个城市、一个区接连一个区、一个街道接连一个街道地夺回美利坚。我们就可以取得成功！”可以说，布拉顿成就了当下纽约。
尽管布拉顿的警务理念与实践因太过积极主动、富有侵略性而引发一定争议，但出于对社会安全问题的关注，纽约市民众仍对其热情不减。时隔近二十年，布拉顿再次出任NYPD局长一职，也证明了他之前一系列理念与实践的可靠性。有理由相信，未来他能再创佳绩。从另一个层面讲，纽约也成就了布拉顿。■
(作者系华东师范大学中国现代城市研究中心博士生。王昀编辑，工作邮箱：doo_doo@yeah.net)
