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摘 要：本文针对衡阳市养老服务业的基本情况，对衡阳市各种类型的调查对象进行了专题调研。并结合人口数据和量化分析方法，对2013-2020年度各年龄段的老年人口数目以及选择不同养老模式的老年人口数量进行了预测。然后归纳出了目前衡阳市养老服务体系建设所存在的主要问题，并以相关文件为依据，提出了衡阳市养老服务业科学发展的建设性举措构思。 关键词：衡阳市；养老服务业；专题调研 中图分类号：D669.6；F719 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.06.64 文章编号：1672-3309（2013）06-146-05 “老有所养”是社会文明发展的标志，“十一五”以来，衡阳市大力加强养老服务机构和设施建设，不断完善政策措施，社会养老服务体系建设已经取得了长足发展，养老服务机构和养老服务床位数量显著增加，养老服务对象范围不断扩大，养老服务内容日益丰富。但是与兄弟地市特别是发达地区相比，衡阳市社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，与老年人不断增长的养老服务需求相比还有很大差距。 加快养老服务体系建设，有效解决老年人的实际困难和其家庭的后顾之忧，并进而达到维护社会稳定，促进衡阳和谐。是应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要求，是适应传统养老模式转变、满足人民群众养老服务需求的必由之路，也是扩大消费和促进就业的有效途径。为此，我们从以下几个方面对衡阳市养老服务业整体发展状况，进行了一次全方位的专题调研： 第一，通过组织座谈、听取汇报，深入养老机构、社区和寻常家庭向不同类型的调查对象发放调查问卷等方式来了解衡阳市养老服务业目前的发展状况。 第二，通过查阅统计局有关衡阳市老年人口的准确数据，结合国际上通行的人口趋势外推预测方法，对全市2013-2020年度各年龄段的老年人口数目以及选择不同养老模式的老年人口数量进行预测。 第三，针对衡阳市三种不同养老服务模式需求之间的差距情况，归纳出目前衡阳市养老服务体系建设所存在的主要问题。 第四，以相关文件为依据，提出衡阳市养老服务业科学发展的建设性举措构思。 一、衡阳市老龄人口养老意愿的调研 （一）调研问卷设计和发放 我们利用衡阳市老龄人口的抽样调研数据进行实证分析，在调研的过程中，除了组织座谈、听取汇报，深入养老机构调研活动之外，我们主要采用在社区或者村庄的活动场所为主要的调研点，同时也采用了入户调研的方式。此次调研发放城区老龄人口问卷（以下简称A类）300份，回收247份，回收有效率82.3%，其中每一份问卷均由本项目组研究成员亲自调研填写。 （二）调研数据的整理与统计 1. 被调研对象的个体特征。 被调研对象中， 60-69岁的有136人，占55.1%；70-79岁的有83人，占总人数的33.6%，80岁及以上的有28人，占总人数的11.3%。男性的比例占53.1%，女性的比例占46.9%。受教育年限最高的是15年，最低的是0年。教育年限在6-10年之间的人数居多，合计41.5%。认为自己身体很健康的占11.7%，身体较健康的占32.6%，身体一般的占23.7%，身体较差的占25.7%，身体很差6.3%。 2. 被调研对象的家庭状况。 在被调研的对象中，有配偶的占83.6%，离婚的占 3.7%，丧偶的占12.4%，从未结婚的占0.3%。在被调研的老年人中，一起居住的人数最多为7人，最少为自己单独居住，平均为2.86人。自己独居的有6.8%，2个人的占到了38.7%，3人的占了19.3%，4人的占了18.7%，5-6人的占了15.7%， 6人以上的占了0.8%。在被调研对象中没有儿子的老年人占13.5%，1个儿子的占31.2%，2个儿子的占29.5%，3个儿子的占 21.7%，4个的占4.1%。没有女儿的老年人占11.3%，1个女儿的占38.6%，2个女儿的占27.3%，3个女儿的占14.2%，4个女儿的占8.6%。 3. 被调研对象的家庭经济状况。 被调研对象中收入最高者为46000元，最低者为780元。当问及其收入是否够用时，有161人认为自己的收入够用，占了58.6%，有41.4%的人认为自己的收入不够用。 4. 被调研对象所处社区发展状况。 当被问及你认为你所在社区的经济与其他社区相比较如何时，被调研者认为很富裕的有13人，占5.3%，认为较富裕的有67人，占27.1%，认为一般的有121人，占49.0%，认为较贫穷的有42人，占 17.0%，认为很贫穷的有4人，占1.6%。当被问及社区内邻里关系时，被调研对象中仅有3.9%的认为社区内邻里的关系较差，有21.4%认为社区内邻里关系非常好，47.6%认为社区内邻里关系较好，而有27.1%认为社区内邻里关系一般。 5. 被调研对象对养老风险认知状况。 被调研对象中有48.9%的老年人担心自己的养老，有51.1%的人未担心自己的养老。当被问及到“您在养老过程中最急需的是什么？”，被调研对象中有141人选择了养老金，占57.1%；61人选择了养老服务，占24.7%；45人选择了精神慰藉，占18.2%。 6. 被调研对象对养老服务的认识状况。 在经济供养意愿上，70岁以下的人选择依靠自己的有42.3%，选择依靠家庭的有35.2%，选择依靠机构养老的有22.5%。70岁以上的人选择依靠自己的有30.1%，依靠家庭的有38.5%，选择依靠机构养老的有31.4%。 在居住地的选择上，70岁以下的人选择机构养老的比例为8.7%，选择在家养老的有91.3%。70岁以上的人选择机构养老的比例为14.8%，选择在家养老的比例为85.2%。 在有关养老服务的意愿上，60.7%的老年人愿意购买居家服务，39.3%的人不愿意购买，而85.7%的人不愿意购买的原因是认为自己没有经济能力购买或者是没有必要。 在对养老机构的看法中，有14.7%的人认为自己对养老机构比较了解，24.4%的人认为自己对养老机构一般了解，60.9%的人认为自己对养老机构不了解。 二、衡阳市老龄人口对不同养老模式需求量预测 （一）衡阳市老龄人口增长趋势预测 我们以2010年衡阳市人口普查数据为初始数据。根据1953年、1964年、1982年、1990年、2000年、2010年6次全国人口普查的原始数据，通过对人口死亡率发展趋势做简化处理，确定出死亡率比例因子km（男性）、kf（女性）。 设N（t，i）为t年i岁人口数，μ（t，i）为t年i岁人口前向死亡率。因为2010年0岁人口到2020年不满60岁，故不考虑出生数。在t+1年i+1岁龄人口数为： ■ 我们以衡阳市2010年人口普查数据作为初始数据，对人口死亡率进行粗略估计，在此我们以2010年0-99岁人口死亡率为基础，按不同的死亡率发展水平，取不同的死亡率比例因子，得到死亡率估计，从而预测出老龄人口数。在此对死亡率进行粗略估计，取男性和女性死亡率比例因子分别为km=0.982、kf=0.977，可得2013-2020年衡阳市60岁以上，60-69岁，70-79岁和80岁以上老龄人口预测数。 （二）衡阳市老龄人口对不同养老模式需求量预测 在对衡阳市2013-2020年全域老龄人口的数量进行了量化预测之后，结合上文衡阳市老年人口选择不同养老模式的意愿情况调研的结果我们可以计算得出衡阳市老龄人口对不同养老模式的需求总量，时间段划分为2013-2020年度，具体的计算结果如表1和表2所示。 表1 2013-2020年衡阳市老龄人口 对不同养老模式的需求预测 （单位：万人） ■ 表2 2013-2020年衡阳市中心城区老龄人口 对不同养老模式的需求预测 （单位：万人） ■ 三、衡阳市养老服务体系建设存在的主要问题 （一）养老服务工作略显被动 目前衡阳市已进入老龄化社会，但由于衡阳市与全国许多大中城市一样，是在人均GDP2000美元的前提下进入老龄化社会，是“未富先老”，因此在养老服务工作上略显被动。表现在：一是产业发展的保障机制不健全，如老年人在养老院发生意外的责任划分、承担问题。二是没有一套产业人员的技能培训和医护人员职称评定机制，不但造成养老机构留不住人员，而且服务人员素质整体也不高。三是政策落实不尽到位。民政部于2012年下发了《社会养老服务体系建设“十二五”规划》，胡南省也于近日通过了《湖南省“十二五”民政事业发展规划》，对发展养老服务制定了优惠政策，但出于种种原因，政策没有得到落实。四是建设规划落后于人口老龄化进程。近几年，在衡阳市中心城区建成了许多城市小区，为优化小区环境，这些房地产商虽留出了供小区居民散步休闲的空间，但大多没有专门为小区老年人提供服务的场所和设施。 （二）社区养老服务落后于形势 随着人口结构的不断变化，许多家庭赡养老人能力有所降低，一些成年子女对老人的照料力不从心，部分老年人不愿意依附年轻人养老，这些因素综合作用的结果是家庭养老功能被弱化了。因此，依托社区养老服务机构对老年人提供生活照料、医疗保健、休闲娱乐等服务的需求日益加剧。但目前衡阳市社区的养老服务还落后于形势，远远达不到老年人的需求，表现在：一是社区的基础设施严重不足。中心城区188个社区中，可供老年人活动的场所仅33个，而且面积极为有限，除雁峰区苏眼井社区为老年人安装报警器外，其它的社区养老设施几乎空白。二是管理人员缺乏。受社区工作人员编制限制，为老服务工作只由民政办主任兼任，造成老年人口的增多与社区工作人员不足之间的矛盾突出。三是服务模式单一。有老年人白天活动场所的33个社区中，仅有石鼓区西湖一村托老所为部分老年人提供日间就餐服务。 （三）机构养老工作急需加强 机构养老是社会养老服务体系的重要组成部分。从目前的情况来看，仍属衡阳市主要的社会养老服务模式。但此项工作仍存在着以下问题：一是国办养老福利机构难以满足老年人的需要。目前，衡阳市本级只有市社会福利院一所公办养老福利机构，5个中心城区只有雁峰区、石鼓区、珠晖区、南岳区分别有一所公办福利院这样的养老机构，而且养老床位数都在50张左右。全市公办养老福利机构数量少、且床位有限，难以满足老年人增长的需求。二是民办养老机构发展缓慢，服务潜力尚未充分挖掘。现有机构缺乏医疗技术支撑和有资质的品牌以及为老服务实业机构、中介组织的龙头引领，带医疗护理功能的养老机构不足全市机构总数的5%，不能满足多方位的养老需求。三是从业人员缺乏，人员外流严重。由于机构养老行业不成熟，没有专业的人才输出渠道和完善的社会保障，养老院不仅要拿出一部分资金去培训员工，为员工办资格证，而且由于整体效益不佳缺乏吸引力，而常常留不住人才，往往取得资格证的员工不久就会跳槽。四是收费偏低，各种费用支出大。大多数养老机构的通信费、保安费、水电费、燃气费均按商业用水用电用气收取，但养老院收取的费用、价格按生活能自理、半自理、不能自理区分在600-1600元不等，这种收费低、运营成本高的现象使民办养老机构的发展举步维艰。 四、衡阳市养老服务业科学发展的建设性举措构思 （一）相关文件依据 1、《中华人民共和国老年人权益保障法》； 2、《国务院办公厅转发全国老龄办和国家发改委等部门关于加快养老服务业意见的通知》（国办发〔2006〕6号）； 3、《关于加快社会福利社会化的意见》（国办发〔2000〕19号）； 4、《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》（国办发[2008]11号）； 5、《关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》（国办发〔2011〕60号）； 6、湖南省政府《关于加快发展养老服务业的意见》（湘政发〔2011〕19号）； 7、衡阳市委、政府《关于加快推进服务业综合改革试点的实施意见》（衡发〔2012〕5号）； 8、衡阳市政府《关于加快推进服务业综合改革试点的若干意见》（衡政发〔2012〕15号）。 （二）衡阳市养老服务业科学发展的建设举措 1. 指导思想。 以科学发展观为指导，以满足老年人的养老服务需求、提升老年人的生活质量为目标，坚持政府主导、政策扶持、多方参与、统筹规划，按照构建社会主义和谐社会的总要求和建立适度普惠型社会福利制度的原则，进一步明晰政府在养老服务上的公共服务责任，加快推进全市基本养老服务体系建设。立足“保基本、增福利、促市场”，坚持政府投入、政策引导、社会主体、市场推动，建立起基本覆盖城乡、布局合理、形式多样、功能齐全、符合衡阳市实际的基本养老服务体系，努力形成投资主体多元化、服务层次多样化、服务提供社会化、服务队伍专业化和运行机制有序、服务品质良好、监督管理到位的养老服务新格局，推动衡阳市养老服务业发展与经济社会发展相协调，与人口老龄化水平相适应。 2.原则与措施。 一是统筹规划、分级负责。加强社会养老服务体系建设是一项长期的战略任务，县（市）、区各级政府要根据市制定的总体规划，确定建设目标和主要任务，落实优惠政策，推动形成基层网络，保障养老服务工作可持续发展。 二是政府主导，多方参与。切实加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，加快社会养老服务设施建设。发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，并加大政策扶持力度，引导和支持社会力量参与养老服务，促进行业自律与有序竞争，提高社会养老服务水平。 三是因地制宜，突出重点。根据区域内老年人口数量和养老服务发展水平，充分依托现有资源，合理安排社会养老服务体系建设项目，提升社会养老服务设施水平。以居家养老服务为导向，以长期照料、康复医疗、护理和社区日间照料为重点，分类建设和完善养老服务设施。着眼于老年人的实际需求，优先解决好需求最迫切的孤老优抚对象、城乡“三无”老年人及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的养老服务问题，同时兼顾全体社会老年人改善和提高养老服务的要求，推动社会养老服务向适度普惠型发展。 按照城乡统筹、“五位一体”科学发展的总体要求，大力推进养老机构、社区居家养老等服务网络设施建设，优先发展供养型、养护型养老机构和日间照料型社区居家养老服务场所。建议：在城区采取小型化、多点位的布局，以居家养老为核心，引导和鼓励社会中介组织、家政服务和社区网络等参与养老服务，探索推进社区日间照料和老年人互助养老等服务模式；在近郊区，采取因地制宜、方便交通和医疗的布局，突出医养结合功能；在远郊区，采取环境优美、品质优良的布局，突出度假、休闲的养老功能，探索推进满足不同收入水平老年人全方位需求的服务机制与模式；在农村，结合城镇化和新农村建设，以乡镇敬老院为基础，建设日间照料和短期托养的养老床位，逐步向区域性养老服务中心转变，为留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务；以建制村和较大自然村为基点，依托村民自治和集体经济，积极探索农村互助养老新模式。 四是深化改革，持续发展。按照管办分离、政事政企分开的原则，统筹推进公办养老服务机构改革。区分营利性与非营利性，加强对社会养老服务机构的登记和监管。盘活存量，改进管理。完善养老服务的投入机制、服务规范、建设标准、评价体系，促进信息化建设和养老服务专业队伍建设，确保养老机构的良性运行和可持续发展。将养老服务从业人员技能培训纳入城乡就业培训体系，由人力资源和社会保障部门按照职业标准组织开展养老护理、家政服务等相关职业的技能培训，经职业技能鉴定合格的，发给相应的职业资格证书，实行持证上岗。符合条件的人员可按照规定申请享受职业培训补贴和鉴定补贴。持证上岗的就业困难人员可按照相关规定申请享受就业补贴。逐步提高养老服务人员工资水平，实行岗位津贴制度，落实社会保障待遇，促进养老服务队伍稳定。 3. 实现养老服务业科学发展的建设性举措思路。 衡阳市应当认真贯彻国家、省、市关于促进养老服务业发展的相关政策文件，结合本地实际，创造性地制订出台促进本地养老服务业发展的优惠政策，有效推动本地养老服务业的快速发展。积极创造条件，为养老机构的发展提供低息或免息的信贷支持。特别是对于新建、改建小区，要预留养老设施用地，以保证养老服务的覆盖面。 除执行对社会办养老机构的建设和运营补贴外，衡阳市各辖区要加大对居家养老服务中心的扶助力度，在市级给予居家养老服务中心运营补助的基础上，适当安排辖区内每个居家养老服务中心1-2个公益性养老服务岗位，落实政府购买服务资金和居家养老服务中心必要的管理费用，以确保居家养老服务中心的长效性和持久性。 衡阳市养老服务保障政策和措施的分层规划及其相互关系可以用图1来表示。 ■ 图1 衡阳市养老服务业科学发展建设举措示意图 从图1可以看出，衡阳市养老服务体系运行机制包括组织机制、激励机制、监控计划和保障机制，其中组织机制是整个体系的动力源，通过政府、社区和养老服务机构等各方面的协调，把所有与养老相关的组织机构结合起来，为老年人提供更好的服务。激励机制通过对社区、服务人员和服务机构的激励，从而提高涉老各部门和各方力量的积极性。保障机制通过对养老服务人员、服务质量、服务法规和资金投入等的保障，为其它机制的正常运转提供各项保障。监控机制是养老服务运行体系的终端机制，主要职责是检查监控和结果反馈，即检查监控养老服务规划、政策等的执行情况，看是否与预期的结果一致，将结果反馈到组织阶段。 上述四个机制之间联系紧密，在合理的支持和保障的基础上，要进一步完善服务对象的考评机制和服务质量评价机制，促进监管机制的有效运行，通过建立高效的组织机制，完善社区、服务人员及服务机构的激励机制，而高效组织机制的建立又必须在监管机制充分完善的基础上才能实现，反之，一个合理的激励机制能推动组织机构的高效运行。因此，这三个机制反过来又促进保障机制的完善。同时，我们必须认清社区激励机制直接与老年人对话的重要作用，做好信息的反馈，老年人对其社区的养老服务可通过信件、电话、互联网等方式直接与政府的监督管理部门进行直接沟通，以便更好地监督对老龄人口养老服务的实施，形成良好的循环。这样，才能以合理的保障机制为基础，以高效的组织机制为纽带，以政府监控机制为约束，以社区激励机制为终端，真正实现为老年人提供优质服务的最终目标。 ■ 参考文献： 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