■应综合考虑多部法律对取土的禁止性规定和《矿产资源法》所作的有关规定，对取土行为进行全面规范 ■除个人生活自用取土及建设单位自用、为公益用取土两种情形外，取土应按照矿产资源法律法规的规定，办理开采审批登记手续 ■办理了采矿审批登记后，如果需要使用取土范围内的土地，还应依据《土地管理法》的规定办理土地使用手续 案情 2008年3月，某村村民向当地国土资源管理部门举报本村村委会卖土毁林。经查，该村有一块10亩的废弃地，原种植有老槐树，于1989年予以采伐。后该村将该地块租赁给本村两名村民。由于坑洼不平，长满荆条、树根，平整难度大，该地几年来一直未被利用，村委会决定收回土地进行整理。2007年10月，村委会挖走树根、荆条，同时进行了取土。取土面积5500平方米，取土深度1.5～1.8米之间，所取土以1.6万元的价格卖给某建筑工地。取土用地现已平整并计划承包出去。该地经认定为未利用地。当地国土资源管理部门认为《土地管理法》并未对占用未利用地取土的行为作出规定，但不处理又觉不妥，便向上级国土资源管理部门请示如何处理。 评析 取土行为应由何种法律调整？ 取土是一种常见的行为，但管理起来却比较复杂。主要原因是对于“土”的法律属性界定不清，现行法律中没有关于“土”的确切定义。目前，对于“取土”行为的规范主要见于《土地管理法》和《矿产资源法》。 土地管理法律法规是把“土”作为耕地的组成部分进行管理的。其关于取土的规定，从保护耕地的角度作出，多为禁止性条款。如该法第三十六条规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。第七十四条规定，在耕地上取土等，破坏种植条件的，由县级以上土地行政主管部门责令限期改正，可以并处罚款。《基本农田保护条例》禁止在基本农田上取土，并规定了相应的法律责任。其他法律法规对于“取土”行为也作了一些规定，如《循环经济促进法》第二十三条规定，禁止损毁耕地烧砖；《防洪法》第三十五条规定，在防洪工程设施保护范围内，禁止进行爆破、打井、采石、取土等危害防洪工程设施安全的活动；《河道管理条例》第二十六条规定，在堤防安全保护区内，禁止进行打井、钻探、爆破、挖筑鱼塘、采石、取土等危害堤防安全的活动。上述关于“取土”的管理，多为禁止性条款，对于如何“取土”却无规定。 矿产资源法律法规是把“土”作为矿产资源进行管理的。《矿产资源法实施细则》明确规定硅藻土、高岭土、陶瓷土、黏土等“土”为非金属矿产类的矿产资源，并详细列举了黏土的类型。“取土”行为属于开采矿产资源的行为，应由矿产资源法予以调整。 取土都要办理采矿许可证吗？ 除了两种例外情况，取土必须按照矿产资源法律法规的规定，办理开采审批登记手续。 一是个人生活自用取土。根据《矿产资源法》第三十五条规定，允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土以及为生活自用采挖少量矿产。本案中，虽然某村委会取土是用作普通建筑材料，但村委会是村民自治组织，不符合“个人”的要求，不在此例外的范围内。 二是建设单位自用或为公益用取土。根据1998年《国土资源部关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》规定，建设单位因工程施工而动用砂、石、土，但不将其投入流通领域以获取矿产品营利为目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建设的，不办理采矿许可证，不缴纳资源补偿费。“因工程施工”和“就地”是指在工程建设项目批准占地范围内，因工程需要动用或采挖砂、石、土用于本工程建设。目的是鼓励建设单位在建设中充分利用已批准占地范围内的矿产资源，减少异地开采，以利于保护环境。本案中，村委会取土用地为未经批准的未利用地，取土后投入流通领域并营利1.6万元，显然也不属于这一例外情形。 取土是否要办用地手续？ 尽管目前土地、矿产资源统一由各级国土资源行政主管部门管理，但是并不意味着土地、矿产的审批手续可以合二为一。因此，办理了取土的采矿审批登记后，如果需要使用取土范围内的土地，还应依据《土地管理法》的规定办理土地使用手续。例如，在“取土”行为影响到土地所有者、土地使用者等权利人对土地权利的行使时，应征得权利人的同意、办理土地征用手续或者临时用地手续等。 由于“土”区别于其他矿产资源的特殊性，有些地方为加强取土管理，专门出台了一些地方性法规或者规范性文件。如1998年12月，广东省人大常委会颁布《广东省采石取土管理规定》、2006年9月江西省人大常委会颁布《江西省采石取土管理办法》、2001年2月河北省国土资源厅发布《河北省取土用地管理暂行办法》、2007年3月天津市国土资源和房屋管理局出台《天津市取土用地管理暂行办法》。多数地方把“土”作为矿产资源来进行管理，也有一些地方是从“用地”的角度来进行管理。笔者认为，应综合考虑多部法律对取土的禁止性规定和《矿产资源法》把土作为矿产资源所作的有关规定，对取土行为进行全面规范。 本案应如何处理？ 《土地管理法》第七十四规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一条规定了在耕地上取土的法律责任，但本案中，村委会是在未利用地上取土，不能适用本条予以处罚。村委会的“取土”行为，能否按非法占地进行处罚呢？笔者认为，“取土”行为并无实际意义的“占有和使用”，没有在占用的土地上新建建筑物或其他设施，不属于《土地管理法》第七十六条规定的占用行为和建设行为，且土地本身属村集体所有，“责令退还”也是没有任何意义的，因而不能适用该条进行处罚。因现行《土地管理法》对此无明确规定，故对于占用未利用地的取土行为，无法适用《土地管理法》进行处理。 从上文分析可知，“土”属于矿产资源，根据《矿产资源法》的相关规定，开采矿产资源，必须依法申请，经批准取得采矿权，并办理登记。因此，村委会取土用于销售的行为，应当依法办理开采审批登记手续。村委会未办理采矿许可证擅自取土的行为违反了上述规定，当地国土资源部门应当依据《矿产资源法》第三十九条的规定，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款。根据《矿产资源法实施细则》第四十二条第一项，罚款额为违法所得50%以下。 本案中村委会取土应办理采矿审批登记手续，但是依法可以简化。根据《国土资源部关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》的规定，凡以营利为目的开采矿产资源的单位、个人，均应按照《矿产资源法》及其配套法规的有关规定办理采矿登记手续，领取采矿许可证；《矿产资源法实施细则》第二十九条规定，开采零星分散矿产资源和用作建筑材料的砂、石、黏土的，可以不进行可行性研究和设计，但是应当有开采方案和环境保护措施。因此，本案中村委会取土用作普通建筑材料，可以不进行可行性研究和设计。 作为处理群众举报案件，当地国土资源部门按照上述方法处理后，基本履行了本部门职责，但还不够全面。举报人反映的问题为“卖土毁林”，而对“毁林”行为查处的主体为林业主管部门。《森林法》第四十四条规定，违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。虽然土地部门已将该取土用地认定为未利用地，但不应代替林业部门对该地利用现状的认定，是否存在因“采土”而“毁林”的事实，还需要林业部门调查处理。因此，国土资源部门在依职能作出处理的同时，应告知举报人向林业部门反映此事，或直接移交林业部门处理为妥。 (作者单位：国土资源部执法监察局 河北省衡水市国土资源局) |
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