推动钢铁煤炭等传统行业发展的政策建议

近期，通过走访行业协会、召开企业座谈会和现场调研等形式，以促改革、调结构、稳增长为主线，对钢铁、建材、煤炭、纺织等4个传统行业的经济运行和企业发展情况进行了调研。这些行业目前都处在调整改革的重要时期，研究解决其存在的突出矛盾和问题，抓住我国经济增长阶段转换、全面深化改革的有利时机，推进体制机制和政策创新，发挥市场配置资源的决定性作用，塑造行业良性竞争和发展秩序，改善企业经营发展环境，推进其走上质量效益型发展道路，具有重要的现实意义和长远意义。

一、上述行业经济运行情况以及存在的突出问题

上述行业都是所谓传统产业，2002年以来经历了一个大规模扩张时期，在全球总产出中的份额不断攀升。2013年，我国粗钢产量占全球产量的48.5%；煤炭产量约占50%；水泥、玻璃产量占60%以上；纺织服装占36%，其中纤维加工量占55.4%。近年来，随着我国经济转入中高速增长阶段，上述行业先后进入高位盘整阶段，增长拐点逐渐显现。调研的行业协会和企业普遍认为，延续十余年的黄金发展时期基本结束，行业整体进入了调结构、转型升级、提质增效的关键阶段。

今年一季度，我国经济发展开局总体平稳，经济运行保持在合理区间，规模以上工业企业实现主营业务收入同比增长8%，实现利润同比增长10.1%。上述行业的运行状况弱于整体水平，但不同行业的表现又有所差异。钢铁、煤炭行业陷入困境，建材、纺织行业相对平稳。一季度，全国钢产量同比增长2.4%，远低于2013年同期9.1%的水平，全行业主营业务收入同比增长仅1.9%，整体亏损23.4亿元，其中主业亏损41亿元，季度业绩为15年来最差。全国煤炭产量同比下降0.1%，全行业主营业务收入同比下降8.3%，实现利润同比下降41.2%。全国水泥产量同比增长4%，增速同比减缓4.2个百分点；平板玻璃产量增长1.7%，减缓6.7个百分点；但建材行业总体上效益回升，水泥行业利润同比增长31.8%，平板玻璃行业同期扭亏为盈。纺织行业主营业务收入增长8.2%，利润同比增长12.4%，比去年同期高9.4个百分点。

上述行业都曾经是拉动我国经济高增长的重要行业，近年来发展态势出现波折，钢铁、煤炭行业面临的困境，相关行业协会与企业认为，国内外市场需求变化、产能过剩以及综合成本上升等都是重要因素，但从深层次分析，这是行业自身积累的深层次矛盾的外在表现，根本原因在于市场化程度、资本结构、银企关系以及一些不合理的政策因素，其中市场化程度偏低是引发其他问题的根源所在。这些因素相互交织，严重影响了市场作用的发挥和产业的持续健康发展。

——市场决定性作用没有得到充分发挥，尤其是钢铁、煤炭行业，有序竞争市场结构有待建立。长期以来，在脱胎于计划经济的传统产业中，市场决定性作用并未得到充分发挥。钢铁和煤炭行业市场化改革相对推进较晚，行业市场化程度相对偏低，市场竞争机制部分失灵，行业内大量严重亏损企业不能顺利退出，缺乏活力的僵尸企业广泛存在；调研发现，即使面对严重产能过剩，一些国有企业仍然采取了“价格越下滑，生产越扩大”的“以量补价”经营策略，导致市场价格持续下滑；行业协会反映，钢铁、煤炭产业集中度低，组织结构不合理的问题长期未能有效解决，优势企业引领产业发展的竞争格局尚未形成，行业协会也难以进行有效协调。相比之下，纺织和建材行业市场化水平相对较高，企业进退渠道基本畅通，在优胜劣汰的淘汰机制作用下，行业整体活力明显高于钢铁和煤炭行业，产能过剩现象也可以借助市场机制得到缓解，对行业发展带来的压力相对较小；调研协会指出，纺织和建材行业经过激烈的市场竞争，基本形成了能够灵活反应市场供求关系、初步具备技术创新和品牌优势、若干行业龙头企业良性竞争和健康发展的局面，对稳定产品价格、避免行业效益大起大落发挥了重要作用。

——国有企业改革进展不一，钢铁、煤炭行业不同经济成分优势互补、合作共赢局面尚未形成。纺织和建材行业国有企业较早开始改革，目前民营企业主营业务收入在行业中占有90%左右的份额，行业内民营资本十分活跃，国有资本优势和民营资本优势基本上实现了有效嫁接。钢铁和煤炭行业国有企业改革相对较晚，而且协会反映，前些年在部分地区曾经发生过民营资本集中退出现象；目前国有企业主营业务收入在行业中仍然占有60-80%的份额，国有资本依然占据优势地位。由于民营资本参与并不积极，而且国有企业的治理机制、经营机制尚未真正实现规范化和市场化，不同经济成分融合发展遇阻，钢铁、煤炭行业国有资本和民营资本优势互补、合作共赢的良好发展局面尚未形成。

——银企关系紧张，金融对钢铁等传统行业发展支持力度不够。银行是上述行业主要融资渠道，尤其是在国有资本配置较多的钢铁与煤炭行业更是如此。但从调研情况看，目前银企关系比较紧张，银行没有充分发挥为传统行业实体经济造血输血功能。从调研企业反映情况看，基于淘汰落后产能与规避信贷风险的需要，银行对上述行业企业采取了限贷、压贷、收贷后不放贷等措施。银行收长放短的信贷安排，严重影响了企业资金安排，不利于企业长期稳定发展。钢铁企业反映，银行今年一刀切地削减了20%的信贷，导致企业资金链紧张局面进一步加剧。而且企业普遍反映，即使能够从银行拿到贷款，融资成本也在15%以上，远高于基准利率。此外，企业反映，银行对传统行业的兼并重组支持力度明显不够。

——部分政策措施不合理，妨碍公平竞争秩序建设。煤炭协会反映，针对企业的不合理收费过多、进出口关税水平的不一致以及煤炭价格调节基金政策，都对产业发展带来了明显的不利影响。纺织企业普遍认为，目前的棉花进口配额制度，在一定程度上削弱了我国纺织品的国际竞争力。钢铁协会反映，企业环保控制好坏不同，吨钢成本要差100元左右；环保不达标的企业效益比严抓环保的企业好，这种不公平的竞争严重扰乱市场正常竞争秩序。此外，钢铁、煤炭协会均指出，由于长期以来在事实上形成的越淘汰越过剩的尴尬局面，行业新增产能仍在逐步释放，产能过剩压力短期内难以缓解，希望有关部门加大监督检查力度，督促各地不折不扣地贯彻落实国务院文件精神，坚决管住新增产能项目。

二、推进传统产业健康发展需要创新行业治理方式

上述行业在我国新兴工业化过程中仍将继续发挥重要的支撑作用。推动包括这些行业在内的传统行业摆脱当前困难、步入健康发展轨道，根本出路在于深入推进市场化改革调整，清除妨碍市场发挥决定性作用的体制和政策障碍，创新行业治理方式，塑造行业良性竞争和发展秩序，大力提高行业素质和发展质量。

第一，推进市场化的兼并重组，优化钢铁、煤炭等行业的产业组织结构，特别是打破行政区域限制、形成以资本为纽带的全国性大企业大集团。钢铁、煤炭等基础行业受到地方政府过多关注，基本上形成了以行政区域划界的企业格局；同时企业又按照所有制属性被划分为中央国有、地方国有、民营资本等类型，各类型资本相互隔绝、画地为牢、难以按照市场机制跨区域、跨所有制流动起来。需要弱化地方政府对经济总量大、经济增速高和重化工业的偏好，从体制基础上破除产业资本的条块分割格局；落实《关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》（国发[2014]14号），逐步减少相关行政审批事项，提高审批效率，完善土地、职工安置、财税分配等政策，为跨区域跨所有制的兼并重组清理体制和政策障碍；引导商业银行在风险可控的前提下积极稳妥开展并购贷款业务，同时积极发挥资本市场和股权基金等作用，推进市场化的兼并重组工作。最终要优化产业组织结构，提高钢铁、煤炭、建材等行业的产业集中度，形成以资本为纽带的全国性企业集团。

第二，探索以钢铁、煤炭等竞争性行业为试点，以管资本为主推进国资国企改革，大力发展混合所有制经济，增强国有资本对市场信号的敏感性和灵活性。钢铁、煤炭等基础产业是高度与国际市场接轨的充分竞争型行业，优化国有资本布局、提高国有资本配置效率，意义重大。贯彻落实党的十八届三中全会关于国资国企改革的精神，可以以钢铁、煤炭等基础性、竞争性行业为试点，以管资本为主替代过去的管企业思路，推进国有资产授权经营体制改革。可依据“一企一策”和“一业一策”相结合的原则，推进钢铁、煤炭等行业的国有企业制定改革试点方案，包括母公司的公司制或股份制改革、国有股权减持，通过整体上市或产权交易平台实施混合所有制改革，允许员工包括管理人员持股，允许非公有资本或集体资本持有较大比例。继续推进钢铁、煤炭等行业国有企业的市场化选聘工作，去除高层管理人员的行政化级别管理；建立职业经理人制度；优化公司治理结构。以钢铁行业为例，在企业双方自愿情况下，可以推进大型国有企业与大型民营钢铁企业的相互持股或合并重组，形成具有区域规模、核心竞争优势的真正按照市场规律运营的市场主体。

第三，以环境保护为红线，坚决严格执行节能环保标准，坚决淘汰落后产能。调研的行业协会均认为，这是净化行业发展环境的重要举措。对待高耗能、高排放和资源型产业，必须做到环境保护的硬约束，真正以环境保护为红线。要强化环境保护部门对节能环保法律和标准的落实，包括将于明年实施的新环保法；在大气污染防治、地表水和地下水污染防治、土壤污染治理等方面下大力气，出重拳，对违反相关法律法规的企业一律按照程序和规定整治，该关停的一律关停。要全面落实《关于在化解产能严重过剩矛盾过程中加强环保管理的通知》（环发[2014]55号），全面排查钢铁、煤炭等行业的环保情况，切实执行违规项目清理整顿环保要求，加大对违法企业和违规项目执法力度。要像治理腐败一样，鼓励各界举报环境违法行为，通过环境诉讼和维权来发挥法律监督和社会监督的作用。

第四，清理部分影响公平竞争的政策措施，为煤炭、纺织等行业企业创造公平竞争的政策环境。对煤炭行业，要按照国办发[2013]104号文的要求，全面清理和取消涉煤不合理收费项目，先清费再制定资源税改革方案；包括统筹煤炭进出口关税，取消煤炭品种出口关税或者将煤炭进出口关税调整到同一水平，取消煤炭铁路建设基金、煤炭价格调节基金和四线煤炭特价运费。对纺织行业，要深化棉花国家收储制度和流通体制改革，推进棉花市场化定价，逐步缩小国内外棉花价差。此外，需要建立钢铁、煤炭等产能严重过剩传统行业的差异化信贷机制，避免因一刀切政策而对产能过剩行业中优质企业发展产生不良影响，进一步破除电网、铁路运输、石油领域的行政垄断和价格管制，使电价、运价、油价能够根据市场供求关系灵活浮动。

第五，完善钢铁、煤炭等行业企业的退出机制和善后工作，处理好企业停产减产破产带来的就业和再就业问题，以及行业洗牌后的并购重组工作。要完善煤矿破产基本条件，比如资源濒临枯竭、开采成本高、亏损严重且扭亏无望等；可参照原国有煤矿破产政策，研究建立煤矿退出机制。部分以重化工业为支柱产业的省市自治区可能随着行业下滑而出现企业停产减产加剧、破产增多现象，其就业和再就业形势；既要做好产能过剩地区和行业的去产能化工作，又要解决好去产能化可能带来的就业问题，防止影响社会稳定事件发生。

第六，加强政府和专业行业协会在产能登记及公告发布、兼并重组信息统计与监测等方面的服务职能，特别是发挥专业行业协会的第三方监管作用。行业协会反映，目前在煤炭、钢铁等行业没有哪一方拿够拿出一个全面客观的数据来指导行业企业决策，企业迫切需要国家进行重点行业的关键信息统计和发布。国家可以通过统计部门也可以通过政府购买服务的方式，联合专业行业协会探索建立钢铁、煤炭等行业产能登记及公告发布、兼并重组信息统计与监测等，定期向社会发布有效信息。也要创新监督机制，建议引入专业行业协会在内的第三方监管角色，承担起行业产能信息统计、行业标准制定与检查、企业环境保护与社会责任履行监管责任，配合政府部门监管行业动态。

第七，引导民营资本投入实体经济，确保有限资金高效配置。要不断改善钢铁、煤炭等传统行业投资环境，改变行业整体盈利预期，引导民营资本积极进入。要加强资金表外循环监管，引导资金投入实体经济。要增加钢铁、煤炭等传统行业企业融资渠道，包括加快发展民营银行与村镇银行，允许企业发行次级债，适当降低企业资本市场融资和再融资要求。建议适当降低贷款基准利率，或扩大传统行业贷款利率下浮幅度，同时简化规范银行贷款流程，有效降低企业资金使用成本。银行应优化调整信贷政策，包括建立钢铁、煤炭等产能严重过剩传统行业的差异化信贷机制，对企业做到有保有压；改变信贷结构，长短结合，增加长期贷款比例；大力发展钢铁、煤炭等传统行业中小企业个性化金融服务，扶持有需求、有效益的中小企业持续成长，提高金融服务效果；加大商业银行并购贷款支持力度，完善并购重组服务。

（作者单位：中国企业联合会研究部）