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导语：今年以来，省级、市级、县级（含县、区、市）政府纷纷对包括领导小组、联席会议、指挥部等在内的各类议事协调机构展开大规模清理。议事协调机构如何走出“设则易臃肿”和“撤则难协调”的两难境地，仍有待探索。 本月初，记者从《杭州市人民政府公报》上获悉，杭州市政府决定，对部分市级议事协调机构及其负责人进行调整——该市一下子对90个市级非常设机构予以撤销，在全市面临保留、撤销、整合、更名的非常设机构中，被撤销的高达28.48%。在市政府45个组成部门之外，议事协调机构早已成为“隐形的领导者”。 无独有偶，今年以来，省级、市级、县级（含县、区、市）政府纷纷对包括领导小组、联席会议、指挥部等在内的各类议事协调机构展开大规模清理。议事协调机构如何走出“设则易臃肿”和“撤则难协调”的两难境地，仍有待探索。 临时机构撤并潮 局内人卞知（化名）显得很淡定。虽然他居住的杭州市一下子撤了90个非常设机构，近至江苏、远到海南的近10省也大刀阔斧砍掉非常设机构。 卞知是杭州市参与非常设机构改革决策咨询的一名专家。在他看来，很多地方把清理议事协调机构作为贯彻中央“八项规定”的措施之一，因为议事协调机构过多也是“四风”之一“形式主义”的表现。 杭州则不然。“杭州把它当作一项常规工作，过去一般一两年都会清理一次，今年的清理工作也持续半年多了。”卞知说，往往是政府领导班子一调整，议事协调机构肯定要跟着调整，把那些没用的、过时的、重复的进行梳理，有的要调整负责人并保留，有的要合并或更名，有的要撤销。 八年来，杭州市清理议事协调机构多达6次，频率远高于其他省会城市——2008年，撤销56个议事协调机构。2010年10月，撤销71个议事协调机构。2012年10月，撤销84个议事协调机构，但由于同时保留了242个，彼时杭州市级非常设机构总数达到8年来的历史峰值。2013年，撤销21个议事协调机构。上个月，又撤销90个议事协调机构，撤销量达到8年来的历史峰值。 根据中央编办2011年的定义，所谓议事协调机构，是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构。浙江省杭州市萧山区编委办吴焕根曾撰文明确，议事协调机构具有四个特征：第一，机构规格的高层次性，地方的议事协调机构一般由地方党委、政府设立；第二，协调事项的长期性和重大性，负责协调的事项在职能上涉及同级党委、政府多个部门或多个地区，且是较长时期内的重大事项；第三，协调对象是党委、政府部门或下级党委、政府，一般不是公民、法人或其它社会组织；第四，议事协调机构在具体名称上的表现形式较多，各地方包括领导小组、工作小组、指挥部、协调小组、（部际）联席会议等。 未参加决策咨询工作之前，卞知以为非常设机构“屡撤不销”的问题出在上层。他没想到的是，今年的清理工作反而上面催着下面。“有的市领导觉得，议事协调机构设置得太多、太滥、太杂了。”卞知透露，另外，省里已经开展清理工作了，市里也要跟着开展。在杭州之外，2014年3月，浙江省政府决定对现有省级议事协调机构进行清理和调整，其中予以撤销的达到73个。 不只是杭州，在党的群众路线教育实践活动和机构改革的双重目标下，据不完全统计，今年起，全国省、市、县三级政府频频对议事协调机构进行清理。在省一级层面，清理力度也丝毫不减。官方信息显示，江苏省政府决定对56个工作任务已完成、工作职能可以归并或转入正常工作轨道的议事协调机构予以撤销；海南省政府把现有的193个省级议事协调机构撤销（合并）103个，减少53.3%。陕西省政府领导兼任主要负责人的省政府议事协调机构由241个撤并为51个，撤并率为79%。 在市一级层面，完成清理工作的政府数量最多。官方信息显示，河南省鹤壁市将234个市政府议事协调机构撤销了168个；湖南省株州市市委、市政府议事协调机构由441个减到136个，精简率69%；河南省许昌市政府决定保留89个，合并设立8个，撤销157个；浙江省舟山市政府决定撤销128个，精简率为51.2%；湖南省长沙市政府宣布全市共有议事协调机构254个，通过调整、合并、更名、撤销后，精简率达55.6%；山东省东营市将311个议事协调机构精简71.3%；贵州省铜仁市决定撤销35个，精简幅度为43%。 把副局长弄糊涂了 华东某省一地级市环保局副局长黄瑾（化名）最近接到一个通知，让他作为市环保局代表，参加一个市级领导小组会议。“我到任几年来都没听过，担心是骗子，让下面的人查一查文件，是不是有这个领导小组。”黄瑾觉得很奇怪，有的领导小组甚至连一次会都没有开过。 在黄瑾印象中，光是自己作为成员参加的领导小组就有10多个，而其他几名分管局领导被要求参与的领导小组也不少，其中既包括将领导小组办公室设在环保局的污水分质提标工作领导小组、城市空气污染应急领导小组，还有环保小组作为普通成员单位参加的创建全国文明城市工作领导小组、城市道路交通拥堵治理工作领导小组，甚至有字面上似乎跟环保毫不沾边的信用建设领导小组。 以黄瑾所在的该地级市为例，该市3年来共对议事协调机构和临时机构进行过两轮调整。3年间，该市议事协调机构和临时机构总数减少了50个，但新增议事协调机构也有近50个。 成立议事协调机构的初衷，一是避免职能部门互相推诿。卞知分析说，一些跨部门事务貌似几个部门都在管，实则几个部门都不管，但市领导又很想要推动这项工作。黄瑾进一步说，地方政府喜欢用“项目化管理”模式来推进一段时期内的中心工作、重点工作，就要搭建一个跨部门的领导班子。而这些中心工作、重点工作不是一两个月就能做得完的，往往短则一两年（如筹备一个全国性甚至国际性活动），长则五年、十年（如某项城市战略的落地）。 在黄瑾所在的地级市，部分基于阶段性工作设立的临时机构，在该项工作完成后，又转为常设性的议事协调机构。比如：在分管市领导不变的情况下，某某山“古香榧群申遗工作领导小组”调整为某某山“古香榧群保护联席会议”。此外，“大运河保护与申报世界文化遗产领导小组”更名为“运河保护管理领导小组”，而另一个“非物质文化遗产保护工作领导小组”则予以保留。 另一个初衷，则是提高各职能部门的重视程度。浙江省一个县级政府建设局副局长陈健（化名）说，每次通知别的局来建设局开会时，他都要加一句某县长要过来。陈健深能体会这种官场阶序：“如果是建设局出面召集，别的局顶多来个科长；如果是副县长出面，别的局一般就来个副局长；如果是书记、县长出面，别的局就必须来一个正局长了。” “在领导小组成立之前，往往会尽可能地多写几个部门，结果出现数十个领导小组成员单位里，真正干活的就不到10个部门，其余的都是陪衬。”黄瑾无奈地说，以前跟自己分管的本职工作相冲突的时候，还能让下面的处（科）长去代开，现在“反四风”管得严了，开会不让迟到、请假、代会了，有的市领导甚至点名环保局某个分管领导参加，这时候，就只能把本职工作给领导小组活动让路。 陈健则面临“手下无人可用”的困境。他任职的建设局，涉及最多的议事协调机构是重点建设项目“指挥部”，囊括外立面改造、屋顶违建拆除等方方面面。尽管议事协调机构不是行政编制，但是每逢重点建设项目，建设局就有科员甚至副科长被“抽调”到指挥部作为专职人员，短则几个月，长则一两年。这时候，陈健不得不找其他人替他的岗。 呼吁立法控制总量 今年1月，湖南省长沙市机关事务管理局胡力撰文，提及湖南省政府办公厅撤并了61个领导小组等议事协调机构。他在文中写道，政策一出，“许多深受各种领导小组、委员会、指挥部、联席会议和办公室等议事协调机构的指标任务和指派性事务困扰的部门、领导干部及办事人员也长舒一口气，总算又卸下一块不大不小的石头”。 这些原本立足于消除“多头监管”、“监管盲区”的议事协调机构，正成为另一种变相的人浮于事。“有的议事协调机构在领导小组下面再嵌套一个领导小组，又分成几个协调小组；有的除了组长、副组长，还设置了常务副组长、第一副组长。”上述华东某省一位副处级干部说。 “本来成立领导小组是为了推动重点工作，现在搞了上百个领导小组。我们基层干部反而不知道什么工作是重点了。”华东某省一位镇长苦笑道，平时只能安慰自己，要十个手指弹钢琴。 基层无所适从，高层也在疲于奔命。即便清理力度如此之大，杭州市长张鸿铭仍要兼任38个非常设机构的负责人（组长、主任等），常务副市长徐立毅仍要兼任34个非常设机构的正职负责人（组长、主任、召集人等）和20个非常设机构的副职负责人（副组长/副主任、常务副组长/副主任、副召集人）。卞知说，如果每个领导小组每半个月开一次会，每个会开半天，领导就不用干别的事情了。 据记者了解，基本上每个议事协调机构背后都是一个牵头部门，领导小组办公室也设在这些职能部门，办公室主任也由这些职能部门负责人兼任。办公室还负责年度计划编制、成员单位联络、领导讲话起草、专题活动组织、工作督导检查等等。“领导小组的组长、副组长只是批示、开会，日常办事的还是各职能部门。”卞知说，如果没有上级领导重视，一旦触及到这些职能部门的利益，撤销这些领导小组就很难。 浙江大学公共政策研究院副院长范柏乃教授则认为，更大的改革阻力来自于这些领导小组的负责人。据他估计，30%左右的议事协调机构确有设立必要，另有60%的议事协调机构是因人设岗、因人造事，必须给一个指挥部主任解决副厅级待遇。他建议，尽快立法明确，议事协调机构负责人只能被授予荣誉称号，彻底与职权、待遇、编制脱钩，从而消除议事协调机构的撤并阻力。 实际上，国务院2007年颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（以下简称“条例”）已规定：“可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。”不过在范乃柏看来，当前地方政府越位之处太多，常常替企业做主，替市场做主。比如，有的市级政府成立了与某央企战略合作推进委员会、某外企项目协调小组、市政府某某奖评审委员会、应对市场价格异常上涨工作领导小组。 对此，黄瑾建议，上级部门最好出台一个文件，对领导小组进行总量控制，要求同一个市领导兼任组长的领导小组不能超过多少个。 范柏乃则呼吁尽快制定完善更高层级的法规。即通过国家层面的法规，明确议事协调机构的名称、职责权限、存在时限、考核监督，要求议事协调机构设立要提前审批，在省级政务公开网站上进行公示，纳入政府机构序列进行监管，依法接受社会公众、人大代表、纪检监察、政协委员、民主党派和媒体监督，日常工作在网上接受纳税人的监督。在范柏乃看来：“如果没有法律制约，议事协调机构清理后一段时间还是会反弹，你撤了一个领导小组，另一个领导小组又冒出来。” 作为参与浙江多地政府机构改革咨询工作的专家，范柏乃在期待常设机构改革为非常设机构清理开路。在其看来，中国现行的分段执法、分片执法、分领域执法导致各部门监管不力，为解决跨流域水污染、跨区域大气污染，为申办跨部门国际性赛事，只能成立综合性的议事协调机构进行管理，这是议事协调机构泛滥的根本原因。“必须加快大部制改革，常设机构改不好，非常设机构就管不好。”范柏乃说。 |
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