城市开发边界怎么划

城市开发边界怎么划——以厦门、武汉、贵阳三市为例

2014-11-07 15:57:00    来源： 中国国土资源报    作者：孙雪东 赵云泰 石义

编者按 今年7月，国土资源部、住房和城乡建设部共同组织召开划定城市开发边界启动会，选择北京、厦门、武汉等14个城市，部署开展城市开发边界划定工作。9月，国土资源部规划司会同住房和城乡建设部城乡规划司、中国土地勘测规划院、中国城市规划设计研究院组成调研组，在首批14个城市中分别选择了东、中、西部的厦门、武汉和贵阳开展实地调研。调研报告集中表述了我国现阶段城市开发边界划定的技术要点和工作难点，现刊出以供读者参考。

城市开发边界划定工作启动以来，厦门、武汉和贵阳三市都在市级层面成立了领导小组，由市委或市政府领导牵头，各相关部门参加，国土资源管理和城市规划部门负责具体事务，加强了技术标准、基础数据、信息平台、行政管理等方面的协调衔接。然而，由于各市在管理模式、技术准备等方面的工作基础不同，划定工作的进度存在差别。

其中，厦门市已开展国民经济和社会发展规划、城市规划和土地规划的“三规合一”工作，基本形成边界划定初步成果，探索以信息平台的协同管理为抓手，强化开发边界的管控；武汉市在基本生态控制线的基础上，结合市域环境容量研究和建设用地适宜性评价，形成了城市开发边界的雏形；贵阳市已完成组织和技术准备，正在建立城市建设用地分类和土地利用现状分类对照体系。

三市立足本市资源环境现状、经济社会发展和规划土地管理实际，从划定的总体思路、技术要点、成果表达、实施管理等方面进行了探索和实践。

总体思路突出生态保护，体现节约优先原则

厦门、武汉和贵阳三市在划定工作中突出生态保护优先和节约优先的原则，在开展资源环境承载力评价、生态敏感性评价和建设用地适宜性评价的基础上，明确不能开发建设的国土空间，划定生态控制区；统一土地、城市等相关规划的技术标准、基础数据、空间布局和信息平台，协调衔接规划目标和控制性指标，按照近期严控和远期留有适当弹性的思路，划定城市开发边界；探索建立开发边界的管理办法，完善配套政策，强化边界管控。

厦门市在建设用地适宜性评价的基础上，优先划定生态控制线；制定了土地规划和城市规划差异性协调办法，实现“两规”融合，与生态控制线相校核，明确了建设和保护的空间，市域1699平方公里有640平方公里为建设区域，其他为生态控制区；制定不同空间的管控措施，建立业务协同管理的信息平台。武汉市提出按照“划管结合”的理念和“全域划、双界线、分级管、分类控”的总体思路，结合城市发展需求划定城市开发边界；在开发边界以外划定永久生态红线，保护城市的核心生态资源；明确“两线三区”的分区管控要求，探索中央到地方的分级管理权限。贵阳市计划在建立“两规合一”工作平台的基础上，结合新型城镇化建设确定城市开发强度，开展建设用地限制性和适宜性评价，划定城市开发边界，建立开发边界管理数据库，制定相关管理政策。

在统一的平台上划界，刚性与弹性并重

三市在已经开展的工作中，提炼出如下技术要点：

明确划定范围和期限。厦门和武汉市在全市域范围内开展划定工作，贵阳市将城市总体规划和土地规划确定的规划控制范围3212平方公里作为城市开发边界的划定范围。规划期限上，厦门和武汉市将边界划定设置为2020年，并提出远期目标，贵阳市将边界划定设置为2020年，展望至2030年。

建立统一平台。三市按照梳理规划、摸清差异的思路，重点理顺城市规划和土地规划的技术标准和空间布局，以建立统一的规划平台为基础，开展划定工作。厦门市从标准认定、规划用途、空间布局等方面制定了规划差异的原则和措施，武汉市实现了“两规合”的数据口径统一、规划目标统一、城乡建设用地布局统一和空间管制分区统一，贵阳市正在开展两规用地分类统一的工作。

兼顾刚性与弹性。三市在开发边界划定中，注重兼顾规划刚性与弹性。厦门市设置包括生态红线和生态缓冲区两部分在内的生态控制线和建设用地规模控制线，分别作为生态空间和城市空间的界线。生态控制区内的42平方公里现状建设用地将采取多种方式逐步清退，生态缓冲区作为远景的城市发展空间。武汉市将生态红线和开发边界之间设置为弹性区，作为城市开发边界维护调整的弹性空间，也是远期发展的备用空间，生态红线作为刚性线，不得随意调整。

衔接相关规划。厦门市将发展规划、土地规划和城乡规划充分衔接，以“两规合一”一张图为基础，推进发展改革、环保、海洋、林业、水利、交通、教育、医疗、农业等部门规划纳入统一平台；武汉市在“两规合一”的基础上，逐步融合发展、水利和环保等相关领域规划；贵阳市重点落实“两规合一”，与环保、林业、水利、文物等部门规划相协调。

结合生态保护、永久基本农田红线划定工作。划定工作体现生态保护优先的原则，优先确定不能开发的建设空间，作为生态红线加以管控。厦门市将生态林地、基本农田及生态廊道、重要河流水系、一般农田、城市公园、防护绿地等划入生态控制线范围，进一步划定基本生态控制区，采取定点、定位、定桩等方式，将空间坐标落地，配合管理实施细则加以保护，并在集美区进行了12公里打桩定界试点，调研组现场考察，普遍感觉效果不错。武汉市已在都市发展区划定基本生态控制线，今年正在开展都市发展区外围的基本生态控制线划定工作。都市发展区内的基本生态控制线与城市开发边界基本重合，外围控制线即为生态保护红线；配套制定了管理规定和实施细则，对既有项目逐步清理处置，严格控制新增项目。贵阳市将开展资源环境承载力评价，优先划定不可开发建设的空间范围。由于永久基本农田红线划定工作尚未启动，三市在城市开发边界划定工作中尚未与永久基本农田红线调整划定相结合。

边界划定的成果，可在统一的信息平台上管理

全市域范围内划定开发边界，表现为组团式分布的边界成果；而边界划定后，形成统一的空间数据库和统一的信息平台。

城市形态采取组团式分布。如武汉市在都市发展区内划定一条边界，在外围农业生态区的集中建设区，如乡镇驻地（镇区）以及个别生态区内的重大项目区划定多条边界。而贵阳市由于涵盖贵安新区的部分区域，城市开发边界除城市规划区外，还包括贵安新区的贵阳部分。

统一信息管理平台。城市开发边界划定后，形成统一的空间数据库，通过“一张图”表达，在统一的信息平台上管理。厦门市已开展业务平台建设，依托政务网络和服务总线，实现多个规划的空间信息共享和业务协同管理，积极推进相关审批部门的业务审批系统接入空间管理平台。武汉市在“两规合一”的基础上，继续开展“一张图”建设工作，推动实现国土规划信息平台统一。贵阳市拟在土地利用总体规划数据的基础上，建立城市开发边界的管理数据库，实现动态监测和跟踪管理。

推进落实城市开发边界的管理，需要建立一系列保障措施。厦门市将生态控制区内的既有建设用地采取多种方式逐步清退，终止所有在生态控制区内的项目审批，在开发边界内限定城市工业区分布。武汉市采取管控结合的实施管理方式；通过城市开发边界、生态红线，界定出集中建设区、弹性发展区和生态底线区，提出“三区”管控政策；重点制定弹性发展区、生态底线区项目准入政策，按照“分级管、分类控”的思路，探索研究国家、省和城市三级的管控职权。

从概念界定到后期管护，仍存在诸多难点

从三市调研反馈的情况看，城市开发边界划定工作尚且存在以下难点：

城市开发边界的内涵需要进一步厘清。对其内涵的定义，有两个争论的焦点。一是城市开发边界是城市建设用地与非城市建设用地的界限，还是建设用地与非建设用地的界限；二是怎样认识开发边界的刚性和弹性，是否可以将近期的开发边界视为弹性界线，而远期的开发边界视为刚性界线，尚无定论。

“两规”的衔接标准需要统一。各地分别探索了“两规”衔接的技术标准和工作规范，但不同地区对衔接标准的认识不统一，可能出现不同的处理结果。

生态控制区内的建设用地如何管理。城市开发边界以外的生态控制区是以生态涵养功能为主的区域，在满足一定条件下是否允许进行零星建设行为，建设行为准入的标准和尺度较难把握。

成果怎样表达，如何维护。一是成果如何上报。问题在于划定成果是形成城乡规划、土地利用规划两个成果分别上报，还是两规一套成果分别上报。上报方案中，是否将生态红线、永久基本农田红线划定的成果一并上报，目前尚未明确。二是城市开发边界后续维护管理问题。城市开发边界划定后，是否能够修改、如何修改需要进一步研究确定。

根据近期地方实践经验和面临的难点问题，国土资源部有关部门将结合土地利用总体规划调整完善、永久基本农田和生态保护红线划定，将划定的城市开发边界落实到法定规划中，进一步探索边界管理的政策措施。

◆链接

何为城市开发边界

城市开发边界的雏形可以追溯到19世纪英国的绿带政策，在国际上通常又称为城市空间增长边界（UGB），其基本功能是控制城市规模的无节制扩张。

UGB内涵如何界定？有人从政府管理角度，将其理解为“被政府所采用，并在地图上标示，以区分城市化地区与周边生态开敞空间的重要界限”。也有学者从保留地形、地貌的角度出发，认为其是“大都市区域是应该具有地理界限的有限空间，这些地理界限的来源是地形、农田、分水岭、河流、海岸线和区域公园等……发展不应使城市的边界变得模糊或是消失”。如果从城乡关系的角度出发，城市发展边界也经常被解读为“城市与乡村的分界线”，“一种城市空间控制和管理的手段”。还有学者认为，它是城市的预期扩展边界，边界之内是“当前城市与满足城市未来增长需求而预留的土地”。

按照北京大学教授林坚的研究，国际上划定城市发展边界的探索实践一般可分为四类：

城市建设底线。划定城市建设开发活动的绝对禁建区域，如深圳基本生态控制线、北京限建区规划的禁建区等。

城乡地域分界。划定城市区域与乡村区域的边界，如美国城市增长边界、日本城市化地区边界、我国台湾地区都市地域边界等。

城市形态控制线。划定城市建设空间集中开发区域边界，如英国伦敦绿带、城乡规划建设用地边界、土地利用总体规划规模边界。

城市发展弹性边界。划定城市未来一定年限潜在发展空间边界，如土地利用总体规划扩展边界。