营造良好履职环境提升乡镇人大工作

营造良好履职环境提升乡镇人大工作

　 “乡镇人大工作撂荒现象、被边缘化、法定职权落地困难、经费人员不足、分工错位”等问题，是各地带有普遍性的问题。新一届国家领导集体提出“推进国家治理体系和治理能力现代化，促进人民代表大会制度与时俱进”的明确要求。落实这一要求，离不开乡镇人大这一最基层权力机关的参与。没有基层群众的民主历练，没有基层治理体系的法治化，整个国家的民主法治建设难以达成广泛共识，更谈不上发挥作用。 

　　
　人民代表报20141106A3版

■徐勇（河北） 　　

　 乡镇人大是最基层的国家权力机关，也是基层群众直接参与管理国家和社会事务、行使当家作主权力的基本形式和重要途径。为此，河北省石家庄市人大常委会对全市 22个县（市）区的乡镇人大工作进行深入调查研究，了解了282个乡镇（街道）人大的基本情况，梳理了问题，并研究了一些对策。
当下存在的问题
宪法和法律赋予人大最高权力，乡级人大尽管担负着推进基层民主政治建设、促进政府工作依法有效开展、推动基层经济社会发展的重任，但实际工作与法律规定的职权相比差距还很大。目前受主客观因素的影响，基层人大工作还存在不少问题，主要表现在以下四个方面。
工作理念错位，人大工作有撂荒现象。乡级主要负责人无力关注。党委书记作为乡镇一把手，更多的精力和时间用于关注综合治理、安全生产、财政税收等列入“一票否决”硬性工作上，加上征地拆迁、维稳安保、突发事件等任务繁多，人大工作目前尚未列入县委统一考核，在党委书记心目中属软指标，没有精力顾及，甚至连法定的人代会，都会给其他工作让路，不能按时召开，以半天的会期，走完法定程序草草结束。乡级人大班子理念错位。不少乡级人大主席缺少人大经验，有的乡任职不足一年的人大主席占77%。这些新任的人大主席，绝大部分由乡镇党委副书记转任。他们还未对业务知识进行系统学习全面掌握，尚不熟悉工作内容和方法，加之在乡镇工作的惯性思维，对乡镇人大的性质、地位和作用有认识偏差，认为主动履职是跟政府找茬找事儿搞不团结，会惹乡镇长不高兴。或认为可干可不干，干不如不干，甚至认为县人大的工作也是没事找事，很难用心去干好，更谈不上思路创新、工作充满活力。人大代表素质偏低。县里的乡人大代表中，农民代表占比达到 80%左右，文化水平不高，履职能力有限，不能将选民的呼声通过法定渠道反映和传递出去，代表的主体作用不能很好地发挥，代表工作出现撂荒趋向。
法定职权落地困难，乡镇人大权威性遭遇质疑。乡级人大职权行使受限。宪法和法律规定，乡镇人大有 13项职权。调研发现，许多重要职权从未行使。如本行政区决定重大事项报告、撤销本级政府不当决定、保护公民和经济组织合法权益等，职权虚置问题较重，人大权威性遭质疑。乡镇人代会质量不高。乡镇人代会会期一般安排一天，有选举任务的，除必须按组织意图不折不扣地走好法定程序，完成选举任务外，其他内容显得极为简单。虽然听取、审议并通过乡镇人大工作报告、政府工作报告和财政预算三个报告是法律规定的硬杠，但就召开会议情况看，受人员、经费等条件限制，大都半天闭幕。有的不提前通知，甚至不分发会议材料，只有乡镇长持稿宣读，更谈不上讨论、审议和监督。乡镇工作分工错位。人大主席、副主席专职不专岗问题严重。除了个别人大主席、副主席因身体或家庭原因专职从事人大工作，绝大部分都分管党务和政府工作。人大主席参与党政工作包村、包片、包线是普遍现象。有的是把人大主席当作未来乡长培养，分给难的、重的工作；有的是把有风险的工作转嫁到人大主席头上，摆脱风险。大部分人大秘书名专实不专，身兼数职，被要求以党委政府中心工作为主。这样的分工错位，使人大干部本身对人大工作的法定性和权威性产生了怀疑。
经费无着落，乡镇人大工作在被动中应付。从调研情况看，一部分乡级代表活动经费未列入同级财政预算。各乡镇召开人代会均根据出席会议代表人数实报实销。乡级每年组织的代表活动，一般由乡政府解决一顿工作餐。有的补助 5元或 10元，个别乡补助 100元。组织代表活动基本上靠企业代表或村干部安排就餐。这种经费难以保障的状况，让有热情干事的乡镇人大主席望而却步，大部分存在应付心理，能完成市县人大要求配合的工作就行。
人员过少，乡级人大工作举步维艰。97%的乡镇（街道）配备了人大主席，其中6%的没有及时补配，2%的没有人大编制。 27.6%的乡镇没有配备副主席，54%的只配备部分甚至没有专兼职工作人员。加上专职不专岗问题十分突出，这种人员配备现状使乡镇人大在艰难中维持。
问题产生的原因
乡级人大存在问题的原因有以下三个方面：一是权力格局不对等，是人大难以作为的瓶颈。法律规定乡镇人大是基层权力机关，但实际上乡镇的决策权掌握在党委，多数集于党委书记一身。乡镇长虽经人代会选举产生，但一经选举，乡镇长行使行政权力的独立性较大，人大往往成为摆设。对党委的决策，人大不便过问，对政府的监督，常流于形式。造成乡镇人大工作处于“喝喝茶水，说说大话，大小机关谁都不怕”的局面。二是长期的思维惯例，制约人大干部工作激情。乡镇人大主席与乡镇党委书记、乡镇长同为正科实职领导干部，但实际任用却有天壤之别。人大主席无人权、事权和财权，在公众心目中乡镇领导即为书记、乡长、副书记、副乡长、党委委员，人大主席、副主席根本不在其列。近两年，一些县（市）区对部分乡镇人大主席进行了乡镇长转岗任职，干部任用的转变给乡镇人大主席以希望。但就多数乡镇人大主席而言，前程并不乐观。这种多年的思维惯例，制约了人大干部的工作主动性。三是客观因素的影响，造成对人大工作的认识误区。从外部环境看，普遍存在人大工作务虚多务实少的认识。尤其是乡镇人大被其他多头繁杂的工作所掩盖，在乡镇具体工作中，财政、民政、社保、计生等工作与群众生活息息相关，关系其切身利益，公众对人大工作知之甚少。并且大部分乡镇人大代表履职不够，与群众联系的桥梁作用发挥不好，选民的意愿和诉求不能通过代表得到传递和解决，群众对人大干部和人大工作都不感兴趣；从乡镇人大干部自身看，普遍存在厌倦情绪。乡镇人大主席多是在乡镇摸爬滚打多年的“老乡镇”，到了人大主席这个位置，仍分管党委、政府口的工作，目前乡镇工作压力特别大，“种他人责任田，荒自家自留地”的现实无奈，导致乡镇人大干部这个群体身心疲倦。
解决问题的对策
石家庄市乡级人大工作存在的问题不具唯一性，不是因某一个县乡人大工作方法不当等原因造成的。“乡镇人大工作撂荒现象、被边缘化问题、法定职权落地困难、经费人员不足、分工错位”等，是各地带有普遍性的问题。新一届国家领导集体提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化，促进人民代表大会制度与时俱进”的明确要求。落实这一要求，一定离不开乡镇人大这一最基层的权力机关的参与。没有基层群众的民主历练，没有基层治理体系的法治化，整个国家的民主法治建设难以达成广泛共识，更谈不上发挥作用。从这个意义上讲，做好乡级人大工作是势在必行的选择。当前，可以从以下三个方面着手。
加强工作指导，建立上下两级人大联动工作机制。现行法律明确规定，上下级人大之间属法律监督和工作指导关系，这决定了上下级人大之间应加强纵向联系和工作联系。因此，建议建立上下级人大常态化工作联系制度。上一级人大定期到对口联系的下级人大开展走访调研，听取意见建议，研究制订符合实际的基层人大年度考核指标，并列入统一考核的大盘子，强化乡镇人大的硬指标，同时，帮助解决下一级人大工作中的困难和问题。上下级人大各委室建立定期对口联系制度，定期召开专题会、座谈会，听取基层人大的工作情况报告，对社会关注的热点难点问题、推进人大工作发展等带有共性的问题，基层人大要主动汇报，接受指导，争取与上级人大联合、联动监督；每年年初上下级人大开展工作对接；相互通报年度工作思路和重点，便于上下联动开展工作。有计划、分批次安排人大干部，尤其是年轻干部，相互挂职锻炼，通过换位工作、换位思考，了解不同层级人大工作的规则和情况，熟悉不同层级人大工作的方法和规律，提高人大的整体履职能力和水平，让人大工作活起来。上级人大定期组织乡镇人大干部和人大代表集中培训，乡镇邀请上级人大对乡镇人大代表进行法律政策、党的方针路线、领导讲话、会议精神等各种培训，让代表及时了解党的政策和经济社会发展新动向，通过培训使乡级人大代表掌握基本的法律知识，熟悉人大及代表行使职权的方式和程序，为履行代表职责搞好知识储备。
经费纳入预算，为人大工作提供资金支撑。法律对代表经费有明文规定，但从调研了解的情况看，各乡镇均未能做到，这与各乡镇的财力不足有很大关系，但更多的是实体操作和具体工作上对人大工作的轻视。尽管各乡镇都能通过人大主席向党委请示、与政府协商等方法，解决乡人代会需要支出的农民代表误工补贴，但要经常性开展代表活动，难有经费保障。建议各乡镇年初召开党委会，专题研究人大经费保障工作，根据实际财务状况纳入预算，确保工作正常开展。
不拘一格用人，加强对乡镇人大干部的选任力度。从各地人大主席工作生涯的归宿看，有很大一部分退前调任县直部门，担任党组成员、主任科员或副局长职务。有的甚至就在人大主席职位上直到退休。人大主席这种政治上的归宿与乡镇党委书记、乡镇长在安置上还有一定差距。因此，建议不拘一格任用人大干部，逐步实现人大主席转任乡镇长或党委书记的转变，从根本上调动乡镇人大主席的工作积极性。