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编者按：本报12月6日，全文刊登了财政部发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（以下简称《操作指南》），并刊登了30个政府和社会资本合作示范项目名单。这是财政部继发布《指导意见》和成立政府和社会资本合作中心之后，在推广运用PPP方面的又一实质性进展。《操作指南》共几万字，本文的解读将帮助对此有兴趣的读者了解指南的精髓。
政府的职责
政府作为公共部门的代表，其主要目的在于保障公共产品或服务供给的安全稳定。风险分担方面，政府部门不承担项目运作的具体商业风险，仅承担法律、政策和最低需求等项目运营环境相关的风险，同时作为项目参与方之一，共同承担不可抗力等风险。政府部门要从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。财政部政府和社会资本合作中心为PPP项目的主要发起方，负责PPP项目的征集、筛选和物有所值评估工作；“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”
在项目执行环节，政府部门可指定相关机构依法参股PPP项目公司，并监督社会资本的出资和履约情况；同时PPP项目的运营绩效指标和财务报告需定期向财政部门备案。在特定情况下，政府部门有权临时接管项目，直至启动项目终止程序。
社会资本不含政府相关企业
《操作指南》明确了社会资本的概念，即建立了现代企业管理制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。原因在于政府所属融资平台和控股国有企业同政府之间存在着千丝万缕的联系，若由其作为PPP项目的社会资本方，不利于划分政府债务和企业债务界限，可能导致融资平台转型“换汤不换药”，披着PPP外衣继续承担政府基础设施投融资职能。
在政策层面保障社会资本的投资回报
《指导意见》明确建立合理的投资回报机制，“根据各地实际，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。”强调在政策和制度层面保障社会资本的投资回报。《指导意见》对PPP项目运作的投资回报机制、政府投资引导等政策保障方面，进行了规范性说明，有利于提高PPP项目对社会资本的吸引力。《操作指南》对政府部门如何识别项目、控制风险等内容有说明，但并未对如何提高政府部门在政策和履约方面的保障进行规范。
《操作指南》明确指出，在PPP项目识别和发起阶段，“为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。”在项目执行环节，政府部门的资金支付主要体现在两个环节，即项目公司成立时，政府可指定相关机构依法参股项目公司，以及项目合同约定的政府支付义务。这有利于严控政府债务规模和财政风险。
风险如何分担
从社会资本在PPP项目中的风险分担情况看，《操作指南》明确了PPP项目的设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，同时共担不可抗力等风险。收益分享方面，社会资本可享有项目运营收益，同时分享项目超额收益。
政府并不直接出资给对应的项目公司，而仅由其指定的相关机构以资产或资金等方式参股，并未对出资类型和“相关机构”进行说明。《操作指南》指出，财政部门和项目实施机构要做好项目融资的监督管理工作，明确提出“防止企业债务向政府转移”。由此可以看出，政府对PPP项目债务的明确态度，即政府仅作为PPP项目的参与方之一，对其债务不负兜底责任。
对于政府购买服务或补贴等产生的政府支付义务，《操作指南》指出，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行；在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。此外，要求财政部门和项目实施机构建立PPP项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。
在PPP项目实施过程中，政府部门主要从项目识别和执行两个环节防控财政风险。首先，在项目识别阶段从总量角度控制政府支付的资金金额；其次，在实际执行环节通过财政预算管理，可有效的保障PPP项目运营收益的稳定性。上述安排有利于明确政府职责，控制公共产品和服务投资带来的政府性债务增长。同时，政府支付义务纳入预算管理，且进行中长期规划，有利于防范财政集中支付风险，实现政府财力效能的最大化。
什么项目可以搞PPP
项目主要从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选。适用范围更多的倾向于具有现金流和市场化程度较高的经营性项目，适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。《指导意见》认为市政市政设施，交通设施和公共服务项目均可推行PPP模式；并明确各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。
PPP项目如何融资
PPP模式的推行可代替融资平台企业部分城市基础设施投融资职能，缓解政府基础设施投融资压力，但融资平台仍可参与异地的PPP项目运作，未来同一省内的省级和市级政府融资平台合资或合作将成为地方政府PPP模式方式之一。
依据《操作指南》和《指导意见，》，转型后的政府融资平台主要负责经营和运营城市资产的企业，未来仍可通过多种方式参与PPP模式的运营。
首先，出于控制本级政府的财政风险的角度出发，本级政府所属的融资平台企业不能作为社会资本承担本地PPP项目，但并没有限制其作为社会资本参与非本级政府的PPP项目。因此，各地政府融资平台可以参与异地的PPP项目，尤其是，面临较为熟悉环境的同一省内省级和市级融资平台合资或合作将成为地方政府PPP模式方式之一。其次，对于在建、改扩建以及新建的可使用PPP模式的项目，融资平台公司可与已经发生的投资或存量资产折换为对项目公司的股权，参与PPP项目运作。最后，依据《操作指南》第二十七条和第三十二条，融资平台公司可作为政府指定的“合格机构”对PPP项目实施临时接管，或作为政府指定的“其他机构”代表政府收回约定的PPP项目，并对项目进行运营管理。
(作者单位：中债资信评估有限责任公司) | 
