民间儿童救助组织的身份之困
1月20日下午，北京市昌平区天使之家的两个孩子在院子里看着院外行人。
北京市昌平区天使之家负责人邓志新在引导两个小朋友交流。 两岁的小女孩云云坐在学步车里慢慢地走向保育员，嘴里模糊地发出“妈妈”的声音，偶尔还望着保育员笑一笑。由于先天性的双手畸形，离了学步车，她就只能利用双肘关节代替双手为爬行提供支撑力量，平时她只能扶着东西站立。“像她这样患有先天性疾病的孩子在天使之家还有40多个。”天使之家负责人邓志新说。 云云在天使之家待了将近一年了，但只能算是“寄养”在天使之家，接受“帮扶”。一直履行照顾孩子的职责，名义上却不能称为收养，这是各类民间儿童救助组织面临的问题。“不能叫孤儿院，也不能叫学校。”北京光爱学校负责人石清华说，“只能说收留，不能说收养，收养手续很难办下来，叫收养法律上说不过去。” 实际上，“帮扶”儿童的民间救助组织在我国已成规模。据民政部2013年的统计数据显示，全国共有收留孤儿、弃婴的个人和民办机构878家，收留人数9394人。按照我国《社会福利机构管理暂行办法》的规定，申办社会福利机构需要申请书、可行性报告、申办人的资格证明文件以及资金来源和场所固定的证明文件，这些文件还应该符合该办法所规定的具体标准，否则就属于“非法”组织。目前很多收养孤残儿童的个人和民办机构并没有得到法律上的认可，这也成了民间救助组织的一块心病。 福利院的财政困境 目前，负责儿童收养的主要是各地的福利院，其资金来源主要是财政拨款。由民政部社会福利和慈善事业促进司、联合国儿童基金会、北京师范大学社会发展与公共政策学院共同推出的《中国儿童福利政策报告2014》指出，我国从2010年开始建立由中央财政支持的孤儿津贴制度，每月给机构内供养的孤儿和散居的孤儿发放基本生活保障津贴。目前，中央财政对东、中、西部地区分别按照每月人均200元、300元、400元的标准给予补助。 近年来，尽管国家和地方政府不断提高对孤儿的补助，但是一些地方的福利院仍面临着很大的财政压力。《中国儿童福利政策报告2013》显示，2012年全国注册的孤儿人数为62.8万人，其中集中供养54.1万人，社会供养8.7万人。“现在公办儿童福利院的开支主要靠财政支持，有限的财政拨款使得很多孤残儿童的疾病得不到及时医治，而一些智力正常的孤残儿童也会因为资金匮乏而耽误早期教育。”中国人民大学教授杨立雄说。 邓志新向记者介绍，目前生活在天使之家的42名病残孤儿来自河南、山东、广西等地儿童福利院，他们由天使之家的21名员工看护。之所以收留这些孩子是因为孩子们原来的生活环境不佳。有一次，邓志新去河南的一家儿童福利院走访时看到，一个保育员同时需要照看二十几个孩子，有几个婴儿被子尿湿了，“一掀起来，那味道简直不能闻!”邓志新说，“对于福利院中那些患有先天性疾病的孩子，政府给予的基本津贴可能连他们的日常开支都不够，更别说动辄数万元的手术治疗费用了。” 走进光爱学校，石清华告诉记者，寄养在这里的大多是一些十几岁的孩子。这些孩子来自单亲家庭或遭受家庭暴力，还有一部分是孤儿。由于大多数孩子年纪比较大，他们通常很难再融入当地的福利院。有些孩子在福利院根本待不住，到了福利院后就会偷偷地跑出来。即使流浪到未成年人救助站，救助时间也只有有限的10天，然后会被遣送回乡。可这些孩子根本无家可归，他们在当地已经没有亲人，长期的流浪还给他们带来了各种心理问题。 民间救助组织的曲线救助 “从上世纪90年代开始，我国提出社会福利社会化，目的是破除政府对福利事业的垄断，避免政府对这些工作进行大包大揽。在减轻政府负担的同时，也鼓励社会组织积极参与到社会救助之中。这些年，民间福利组织就逐渐发展起来了。”杨立雄说，在儿童福利事业发展的过程中，尤其是针对没有民事行为能力的孤残儿童，政府没有完全放开，管理较为严格，有大量的社会救助组织没有得到政府部门的认可或登记批准。 儿童希望救助基金会项目部负责人刘静向记者介绍说，自2001年儿童希望团队组建以来，因为没有合法的身份，他们便采取与官方机构合作的方式，充当活动的执行者，先后帮助了7000多名残障孤儿和贫困家庭儿童。现在，他们终于注册成为一家独立的私募基金会，有条件为来自全国各地福利院的孩子做手术、进行术前术后护理。对一些长期寄养在希望之家的孩子，还会对他们进行教育和培养。“注册这样一个独立的主体并不容易。需要做大量的前期准备工作，需要无私的奉献精神，并最终获得民政部门的认可。”刘静说。 “因为受到固定的场所、教育人员资格等条件限制，在北京注册一个独立的教育机构短期内几乎不可能实现。目前，光爱学校仍然挂靠在文化部主管的中国少年儿童艺术基金会下。”但是，完全独立的民间救助组织并非完全不存在。石清华对记者说，“在安徽成立的光爱学校就是一个完全独立的、从小学到高中的一体化教育机构，目前已有120多名学生。该校虽然短时间内缺少教育人员，但是至少在向着专业化、规范化发展。” “这几年很多基金会为民间机构的发展提供了一个很好的平台，为他们合法开展活动提供了一种新的机遇。”民政部“送流浪儿童回家”行动法律专家、北京市百瑞律师事务所合伙人律师孙志伟说。很多基金会一开始的理念就定位于做一些基础性的福利项目，而且热衷于扶持一批民间公益组织，推出一系列的专项基金项目，让民间公益机构参与进来，并对他们进行监管，帮他们制定规范，解决法律上的难题。民间公益组织通过挂靠在一些大的基金组织之下可以暂时缓解法律上的“身份”问题。 近年来，公益理念上的变化让越来越多的人参与到社会救助中。“虽然制度上并不明朗，但是大家已经在做公益事业，政府也没有明确反对。事实上，很多机构也确实做得很不错。”孙志伟说。 身份问题是最大烦恼 孙志伟向记者介绍，在去年女童菲比收养死亡事件被媒体公开报道之前，就曾有志愿者向他咨询如何通过法律手段帮助菲比。在孙志伟看来，媒体曝光的方式，不但能帮助菲比脱离外籍男子的收留，而且还可以推动一些民间收养问题的解决。但是一些社会团体却心有顾虑，害怕引起社会的广泛关注，会让自身再度陷入尴尬的境地。“这种担心并非空穴来风，当年河南爱心妈妈袁厉害收留的7名儿童在一场大火中丧生的事情曝光以后，导致很多民间儿童救助组织的发展受阻。”孙志伟说。 2013年河南兰考“袁厉害事件”发生后，民政部下发《关于主动加强对个人和民办机构收留孤儿管理的通知》(下称“通知”)，要求各地民政部门主动做好对个人和民办机构收留孤儿的管理工作，用一个月时间，组织力量对个人和民办机构收留孤儿的情况进行排查，坚决消除安全隐患。一些被民政部门默许存在的民间收养机构，面临着被遣散的局面。该通知发出之后，河南省平顶山市新华区李庄新村“爱之家”孤儿寄养点随后就收到一份通知书。通知书指出，“爱之家”属于一个非法机构，必须停止一切活动，并将寄养点中的18名孤残儿童遣返到当地福利院。若不执行，将前往整顿，并强行搬走所有东西。 “没有注册就没有主管单位，不能成为合法组织。”石清华说。北京市大兴区有一家名为希望之家的民间儿童救助组织，该组织外联部负责人刘老师介绍，希望之家创办于2000年，目前寄养着50多名来自全国各地儿童福利机构的孤残儿童。对于记者提出的采访请求，希望之家的负责人表现得十分谨慎，委婉地说:“我们现在正在办理注册手续，出于一些特殊原因，目前暂时不做宣传。” “这种现象恰恰暴露了我国社会救助中的短板。”孙志伟说，民间救助组织在社会救助中发挥了很好的作用。但是，民间救助组织参与寄养、收养孤残儿童等救助工作在法律上的权利义务不明晰，法律地位也不明确。民间救助组织一方面努力做着善事，另一方面却不敢光明正大地宣传。 目前，我国对社会团体实行的是登记机关和业务主管部门双重管理的体制，社会团体的业务主管单位是国务院和县级以上地方人民政府的有关部门及其授权的组织。但是，对授权组织的具体要求和规范却没有予以明确。如《社团登记管理条例》中对社团的名称仅有“规范”的要求，却没有“规范”的具体标准。 “现在很多民间儿童救助组织与公办福利机构的功能相似，但性质和待遇却相差很远。”杨立雄说，“民间救助组织没有注册，一旦发生重大问题，权责不明，政府因此可以避免监管不力的指责。于是，一些地方政府会在民间救助组织办理注册时故意刁难。” 户籍、资金问题成了儿童救助的死结 民间儿童救助组织在为自己的合法身份奔波的同时，那些在日常运行中遇到的孤残儿童医疗、教育、户籍等问题更为突出。 “当前，我们需要募集更多的资金去帮助孤残儿童。”刘静说。据了解，一个先天性心脏病的患儿手术费用为5至10万元，而一个患儿的肛门闭锁手术也在1万元左右，如遇到孩子有心衰的情况，呼吸机的费用每天就要1000元，再加上术前术后的护理，救助一个患儿的花费将是一笔不小的数目。 因为没有合法身份，民间救助组织的资金来源也不稳定，一些民间救助组织在场地、日常开支等基本问题上困难重重，步履维艰。 北京天使之家自2007年创办之日起，已先后5次搬家，目前天使之家挂靠在“中华儿童慈善基金会”的名下，资金来源主要依靠社会募集。过去几年，天使之家曾数次面临停水、停电，以及重新选址的难题。 据石清华介绍，光爱学校从2004年成立以来，因为各种原因先后搬过7次家。 在光爱学校，男孩杨光(化名)总躲在一角发呆。因身体残疾他从小被父母遗弃，不知道家在哪里，户口问题也成了“死结”。 “上户口需要出生证，有些孩子从小就失去父母，无法拿到出生证明。即使找到他们的远房亲戚，当地的一些部门一般都要求抽血化验、DNA鉴定，并在媒体上公示三个月以后才能进行户口申报，户口问题难关重重，而且还需要一笔不小的费用。”石清华说。 “没有户籍就会耽误孩子的正常入学，现有的教育体制要求适龄儿童就近入学，然而很多流浪儿童的户籍已经丢失，根本没有办法实现就近入学。”杨立雄说。 适龄儿童的上学问题同样存在于北京市流浪儿童救助中心等公办机构中，没有原籍无法遣送回去，上学又受户籍条件限制，这几乎是所有儿童救助组织共同面临的难题。 儿童救助组织要更透明 民间儿童救助组织募集资金和具体运作面临很大的困难，一些个人或机构的“不光彩”行为，更是加剧了民间救助组织募集资金的困难。对此，杨立雄建议，民间救助组织应该加强募捐和自我造血能力，提高自身管理水平，实现管理的公开透明。民间救助组织应该公开资金用途和流向，保证其知情权和参与度，从而提高公众参与福利事业的积极性。 “这个领域应该向着规范化和透明化的方向发展，对于民间踊跃着的积极力量，政府不应该视而不见，而应该推动相关政策的落实。”孙志伟说，“建议尽快出台相应的法律规范制度，不让民间救助组织的这种尴尬和困难持续下去。长此以往，反而更容易引发问题，明确地给民间机构一个合法的身份才能从根本上解决问题。” “个人和民间救助组织收留着大量的孤残儿童是一个现状，政府不能一出事就收紧，这不是解决问题的办法。”杨立雄说，“与其一味地限制民间机构，倒不如在政策上放宽准入机制，同时建立惩罚机制。对准入的民间救助组织定期检查、考核，对不符合要求的机构则取消资质。政府加强引导、监督和管理，才是破解之策。” |
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