关于常委分工负责制的几点思考

竺言小聚 2015-02-23

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关于常委分工负责制的几点思考

地方党委实行常委分工负责制，是领导体制和工作运行方式的一项重大改革。从笔者接触到的情况看, 在市县两级,应认真研究和解决以下问题：

一、要充分估计这一改革可能遇到的新问题和可能带来的负面效应。毫无疑义，常委分工负责制对减少党政领导班子的重叠分工，提高工作效率，扩大党内民主，强化集体领导，都具有较大的积极作用。但是，这一制度的真正建立和顺畅运行需要时间，需要磨合，需要探索，需要完善。在短期内，它可能带来某些新问题或负效应。从民主集中制的贯彻执行看，取消书记办公会这个事实上的决策层，由几位书记共同酝酿重大问题的机制弱化了，书记的权力可能更集中。从班子整体功能的发挥和工作效率看，取消重叠分工后，如果个别领导成员独当一面的能力相对薄弱，可能使某一战线的工作受到影响；“各管一摊”的体制，也可能给协调合作带来诸多不便。从班子团结看，党政两个班子及其“一把手”之间由几位副书记形成的“缓冲带”不复存在，班子成员特别是党政“一把手”之间摩擦碰撞的不和谐因素可能有所增加。在制度设计和工作运行中，必须尽最大努力避免和解决类似问题，从而最大限度避免其地发挥常委分工负责制的积极作用。

二、要防止“骨干虚位”，妥善确定专职副书记的分工和定位。一般情况下，保留下来的一名专职副书记，是党政两个班子中资历和综合素质相对高的干部，是常委中的骨干。但是，由于比较着实的组织、纪检、政法、宣传等工作，都由其他常委负责，副书记只是协助书记处理“日常事务”（在辖区的市一级，“日常事务”一般还应该由兼任秘书长的常委负责）。这样，副书记很可能成为职责和权力相对虚空的尴尬角色。怎么办好？目前不宜做统一规定，应该允许各地在常委分工负责制的大框架下进行探索试验。最佳方案似乎是“兼职”的办法。即由专职副书记兼任纪检委书记或组织部长、政法委书记、秘书长。节省下来的职数用于党政交叉。其职责可以有四大方面，一是协助书记处理日常事务。二是负责分管部门的工作，主要是兼职的工作，也可以适当分管党委其它工作。三是负责联系和协调人大、政协机关的工作。四是做好书记委托和交办的临时性工作。如果兼职难以做到，那只好在四大基本职责的框架内，把群众团体工作和其他常委没有分管的工作分给他。但应该在协调几大班子之间工作关系方面赋予其较大的职权。

三、要从不同层级、不同地区的实际出发确定常委负责制的具体实施方案，不能过分“理想化”，也不能搞“一刀切”。 除了分工，实行常委分工负责制最重要的是建立科学合理的决策机制和工作运行机制，实行集体领导，并逐步理顺同级党代会、全委会和常委会(以下简称“三会”)及几大班子之间的关系。在进行制度设计的时候，必须充分考虑市县两级领导工作的实际，注意其可行性，不能过分理想化。比如，有的同志主张，改变常委会内部“议行合一”的现状，实行“议行分离”，使全委会成为决策中心，常委会成为议事中心，党委各部门成为执行机构；也有的同志用“最高决策”、“日常决策”、“分工负责”来分别界定党代会、全委会、常委会的职能。这些改革思路确实有一定道理，但在市县两级特别是县一级，目前恐怕不一定适用。县市两级党委，固然要抓大事、议全局，进行宏观决策，但是，这里的大事和全局是和很多具体工作联系在一起的。比如一个资产只有几百万的国有企业产权出售，在大都市来说可能是件较小的具体事宜，但在欠发达地区的的中小城市，却可能是牵动全局的大事。就“议”“决”“行”三者关系来说，市县两级是很难分开的。绝大多数工作既需要比较充分的讨论研究，更需要及时果断拍板、抓好协调落实。常委会既要议事，又要决策；既要讨论某些宏观问题，也要讨论大项目建设、大额资金使用、容易引发矛盾的政策出台等具体问题（从改革的趋势看，具体问题的讨论要减少，但只能是逐步的）；常委委员既要参与集体决策，又要独立进行某些具体问题的决策，还要组织具体工作任务的实施。再如党政职能，在县一级，只能适当分开，很多事情仍需共同负责。所以，确定市县两级的常委议事规则和工作运行机制，不宜提过分超期的口号，而应该既坚持改革，又注意平稳过渡；既贯彻中央精神，又立足现实，在具体化、可操作性上多下功夫，而且必须坚持因地制宜。县和市应该有区别，不同的县或市也应该有区别。如，“三会”的职能和权限怎样合理划分？常务委员处理日常工作的责任和权力怎样界定？各种不同议案需要多长时间的酝酿和讨论？哪些问题需要专门机构或专家论证？哪些问题需要人大或政府等其它领导机关依法履行程序或予以认定？都应根据不同层级和不同地区的实际情况，作出具体明确的规定，能量化的应该尽量量化。

四、要注意降低政治成本，防止形式主义。理顺党内“三会”关系，必须把有些重大事项拿到全委会或代表大会上去讨论决定；坚持集体领导，必须把有些个人拍板的事情拿到会议上讨论决定。但是，召开这些会议，除了具有扩大民主、强化集体领导、促进科学决策的积极作用外，还要付出增加财政支出、耗费人力资源的直接成本；如果会议不起作用或作用太小，还要付出助长形式主义、丧失人们对民主政治信心等方面的间接成本。所以，不能过分追求扩大民主的轰动效应，而应注重实际效果。笔者认为，在现实“三会”并存的体制下，应该把重点放在健全常委会的集体领导和个人分工负责机制上，解决好少数人说了算甚至是书记一人大权独揽的问题，解决好委员们缺乏能动性和责任感的问题。至于还权于全委会和代表大会的问题，目标应该明确，探索应该积极，但步伐不宜太快，更不能摆“花架子”。全委会每年定期召开两次就可以，临时召开的次数也不宜过多。应该注重质量，精选议题，充分准备，真心实意地让委员对有关问题发表意见，使全委会起到对常委会监督制约，纠错把关的作用。目前，各地在讨论任免干部过程中逐步扩大了全委会票决的范围，其大方向是正确的，但对相当一部分干部任免的真实原因和意图，常委会并没有向委员们如实介绍，更谈不上充分酝酿和讨论了。这种状况应该改变。

五、对个别县或县级市，暂时应该允许实行个别岗位的党政重叠分工或“职外分工”。这次换届，副县长只设五职。为了满足性别、年龄、政治面貌等方面的结构要求，有的地方不得不降格以求，个别新领导成员难以“独当一面”，而年富力强又熟悉政府工作的干部不得不“串”到其它岗位。为了更有效地开展工作，应该允许个别地方由副书记或常委与其他班子成员共同分管政府某方面工作，待时机成熟再实行严格的分工负责。还可以借鉴广东顺德市前些年的经验，进行“职外分工”，即由党委或人大、政协班子成员分管某项政府工作或招商引资、大项目建设之类的边缘性工作。这样做，虽然是暂时的、妥协性的措施，但有利于人尽其才。当然，要严格控制，履行报请上级党委批准的程序，不能冲击“常委分工负责制”的大格局。

六、要积极探索深化改革，扩大民主的新思路和新途径。领导班子配备和领导体制改革、民主政治建设，必须循序渐进；同时，必须坚定不移，积极探索和推进。常委分工负责制只所以带来很多新问题，一个重要原因是改革还不到位，措施还不配套。所以，笔者主张，在现有体制框架内，应注意相对稳定，适度低调；对符合实际的新体制，则应打破常规，积极探索。第一，应继续减少领导职数，试行“委员负责制”。保留专职副书记，既缓解了消化职数的压力，也为推进改革提供了一个缓冲带。但从长远看，取消这个职务，更有利于常委分工，更有利于实施集体领导。如果再前进一步，取消常委会，实行“委员负责制”，可能更有利于实行党委的集体领导，有利于提高工作效率，有利于发挥代表大会的权力机关作用，有利于推进选举中的民主。委员会的职数可以少于现有数量，多于现有常委数量，包括人大、政协一部分领导和大部分政府领导。可以实行委员会与其工作部门相对分离。即：委员会及其书记、副书记由代表大会选举产生，委员会的工作部门(如组织部，宣传部、统战部)负责人由委员会任命，一般应该由委员兼任，也可以不兼任。除了书记和副书记外，委员的级别和待遇可以按其兼职的职务落实，也可以随任职变化浮动。第二，要改变“上下一般粗”的现状，精简领导机构，理顺县级党委、人大、政府之间的关系。县级党政领导机关的主要职能是贯彻落实上级党委政府方针政策和各项决议，执行国家法律法规，管理地方行政事务，抓好基层组织建设，简单说，“执行”、“办事”的色彩很浓。所以，没必要仿照上级搞那么多的领导机构。笔者大胆设想，可以由现在的四大班子减少为三大班子，由四套“人马”减少为两套“人马”。政协委员会可以撤掉或虚起来，其职能一部分转到人大，一部分转到党委统战部。党委会成员和人大、政府成员交叉任职。县委书记可以兼任人大主任。县委工作部门有的可以独立，如宣传、统战，有的可以和人大相关部门合属办公，如组织、政法。这样，县委可以更好地发挥总揽全局，协调各方的作用，减少以党代政；人大可以由虚变实，较好地发挥权力机关作用，特别是可以更好地监督政府工作；政府，则可以放开手脚，以法行政。行政成本可以大幅度降低。第三，要继续在党员代表、人民代表的产生和大会选举及党务政务公开等环节推进民主，为理顺“三会”（或党代会、委员会）关系创造条件。这次换届，在扩大民主方面采取了很多措施，程序上体现民主比较充分，也比较严格。但是不能否认，受种种条件制约，党员和公民的自觉参与、主动参与的积极性还不是很高；自主选择的余地不是很大；民主政治所要求的公开竞争和平等竞争还不充分；党代表大会在贯彻上级党委意图方面的作用比较明显，而监督制约由它选举产生的工作机构的能力则极其有限；代表们的党性觉悟在保持与上级党委高度一致上表现得比较充分，而在反映广大党员和人民群众呼声，履行当家作主职责方面尚显不足；党务、政务的透明度和公信力还不高。这些问题不解决，党代会、人代会很难成为真正的“最高权力机关”，党的常委会或委员会很难真正向党的代表大会负责。所以，以求真务实的精神推进党内民主和国家民主，也是与健全常委或委员分工负责制精密相关的战略性任务。