关于加强和改进新时期乡镇人大工作的实践与思考

关于加强和改进新时期乡镇人大工作的实践与思考

作者：上犹县人大常委会主任 吴增京　发布时间：2013-10-15 16:42:24

     乡镇人民代表大会是我国最基层的国家权力机关，处在农村民主法制建设的最前沿，做好乡镇人大工作，对于更好地坚持和完善人民代表大会制度，加快推进依法治国和构建社会主义和谐社会具有重要的意义。近年来，各地乡镇人大建设不断加强，职能作用得到进一步发挥，为推进基层民主政治建设发挥了重要作用。但受多种因素制约，乡镇人大工作仍面临诸多困难,仍是人大工作中的薄弱环节。近期，在日常工作实践的基础上，本人通过实地调查、开展座谈等方式，就新时期如何进一步加强和改进乡镇人大工作作了一些调研和思考。

一、上犹县加强和改进乡镇人大工作的主要做法

    1、组织建设日趋完善。近年来，该县人大常委会积极争取县委重视和支持，全面贯彻落实省委《关于进一步加强和改进人大工作的意见》中关于“加强乡镇人大建设”的要求，乡镇主席团建设不断加强。2011年换届以来，该县14个乡镇均配齐了人大主席（乡镇党委书记兼任），3个人口达3万人以上的乡镇配备了专职副主席，其他乡镇人大副主席均由乡镇党委副书记或党委委员兼任。同时，14个乡镇还按规定配备了1名人大工作人员，保障了乡镇人大工作的正常开展。
    2、上下联动更为密切。近年来，该县人大常委会不断加强对乡镇人大工作的指导，有力促进了乡镇人大的发展与建设。换届以来，县人大常委会完善了《常委会领导挂点联系乡镇人大工作制度》，对常委会领导联系、指导乡镇人大工作进行了明确；常委会选任联工委每年轮流到各乡镇举办人大知识培训班、代表履职培训班，组织基层人大代表和人大干部学习人大制度和相关法律法规，代表素质和履职能力得到有效提升；县人大常委会积极邀请乡镇人大主席或副主席列席常委会会议，每次邀请2-3名，确保每位主席或副主席年内列席一次；每年年底召开一次乡镇人大工作座谈会，总结交流各乡镇人大工作经验。此外，为加强工作交流与互动，县人大常委会还创办了《民声之窗》，通报常委会工作，刊发乡镇人大工作先进经验，展示人大代表履职风采。
     3、监督职能更加突出。一是坚持党委领导，依法行使职权。凡是乡镇人大的重要事项都事先向党委请示汇报，主动将各项工作置于党委的领导下。在县人大常委会的督促指导下，各乡镇人大每年均依法召开乡镇人代会，切实将党委的意图转化为人民群众的意志。二是围绕中心工作，强化工作监督。2011年以来，各乡镇人大紧紧围绕本乡镇中心工作，分别对《水法》、《河道管理条例》、《农业法》、《食品药品安全法》等10余部法律法规实施情况开展了执法检查，不断推动乡镇各项工作的全面发展。三是关注热点难点，维护社会稳定。各乡镇人大十分重视事关群众利益的民生工作，组织代表对学校网点布局调整、圩镇环境整治、农业产业发展、信访维稳、垃圾处理等工作进行了视察，对一些乡镇站所开展了工作评议，推动相关站所作风转变，得到广大群众的好评。
    4、代表作用日益显现。一是代表活动常态化。该县共有乡镇人大代表753名。换届以来，各乡镇人大围绕乡镇中心工作和基层群众关心的热点难点问题，广泛开展代表视察、调研、评议等活动。比如，该县安和乡人大组织县乡人大代表对全乡校园安全工作进行视察，督促乡政府投入10多万元，先后解决了陶珠小学校舍破旧、车田小学校门破损等问题，消除了安全隐患。又如，该县水岩乡人大组织县乡人大代表对基层站所开展工作评议，督促基层站所改进作风、务实为民，取得较好的效果。二是代表与选民联系更为紧密。县人大常委会通过试点探索，创新开展了代表向选民述职活动。每年年底，由代表到原选区向选民述职，使代表的履职意识和水平得到较大提高，代表与选民的联系更加密切。三是平台建设稳步推进。该县各乡镇人大将本乡镇划分为若干片区，每个片区设立1个“代表之家”，代表将意见、建议提交至“代表之家”，“代表之家”主任每月集中向乡镇人大反映收集到的意见建议，并负责跟踪落实，切实增强了代表履职实效。
    5、自身建设不断加强。该县始终坚持常委会领导挂点联系乡镇人大工作制度，实践指导乡镇人大开展工作，乡镇人大自身建设得到加强。一是制度建设不断加强。该县14个乡镇人大都建立了人大主席团活动、主席团联系选民、代表小组活动和代表联系选民等方面的工作制度，各项工作或活动日益程序化、规范化。二是硬件建设不断加强。自2012年开展“推进赣南苏区振兴发展·人大代表在行动”主题活动以来，各乡镇人大按照“统一标牌、统一装修、统一制度、统一开放时间”的要求，高标准打造“人大代表在行动”主题活动室，完善了硬件设施，配备了《中国人大》、《时代主人》和县人代会会刊等资料，方便代表开展学习。

二、当前乡镇人大工作面临的困难

     从该县乡镇人大工作实践来看，虽然通过各方面努力和探索，取得了一些成绩，但与应对新形势下经济社会发展的要求仍有差距，存在一些困难和问题，应当引起高度重视。
    困难一：体制机制不畅。在现行体制下，乡镇党政领导普遍存在交叉兼职现象，乡镇党委书记兼人大主席，人大副主席分管或兼管政府工作，这些做法带来诸多问题。其一，乡镇人大独立行使职权受到制约。如决定权虚设。目前乡镇重要事项的决定一般由乡镇党委或以党政联席会议的形式作出，乡镇人大通常只是宣布早已产生的决定。又如监督权受限，由于上述党委决定或党政共同决定重要事项，使得乡镇人大对政府的决策行为难以进行有效监督，因为在实施中乡镇党委是乡镇重要事项的实际决策者。其二，乡镇人大副主席或分管领导过多地参与政府的经济、计划生育、土地征收、招商引资等工作，以至于“种了别人的自留地，荒了自家的责任田”。其三，乡镇人大副主席在党内的职务普遍低于乡镇长和副乡镇长，专职副主席排名在一般乡镇副乡镇长之后的现象一直存在。此外，长期以来，各级党委把人大主席、副主席职务当成照顾职位来安排，社会上尤其是基层干部群众把乡镇人大工作看成“二线”工作，致使乡镇人大陷入有名无实、有牌无位、有权无威的地位。
    困难二：监督效果不佳。一是监督氛围不浓。乡镇人大干部对人大监督的重要性认识不足，一方面认为乡镇政府及部门都按县政府及各部门的指示抓落实，没有监督的必要和空间，另一方面认为大家同一个院子办公，抹不开情面开展监督。同时，被监督对象人大意识不强，认为人大监督是找麻烦、施压力。二是监督程序不到位。由于学习不够和工作实践少，乡镇人大干部的业务水平普遍不高，对开展监督工作的程序不清楚，工作不严谨，有的连召开一年一度的人代会都不规范。三是监督工作随意性大。闭会期间，有的乡镇人大虽然会组织一些评议、调研活动，但也仅满足于走一走、听一听、看一看，很少指出具体问题和跟踪落实。
     困难三：工作开展不正常。人大经费缺乏保障是制约乡镇人大工作的重要因素。一直以来，乡镇人大没有单独的支出预算，工作经费采取实报实销，每次主席团开展工作、组织代表活动都要临时问乡镇长签批，而各乡镇资金有的宽裕有的紧张，这就导致各乡镇人大工作、代表活动开展不平衡。此外，有的乡镇长常以资金紧张为由对人大的经费请示采取推拖态度，致使工作计划不能实施，代表活动无法开展。
    困难四：代表作用不明显。由于选举时受代表结构等条件限制，加上学习培训力度不够，乡镇人大代表的整体素质并不高，具有较强履职能力的代表所占比例较小，代表作用不明显。如，有些代表对代表所肩负的使命认识不到位，政治责任意识不强；有的仅将代表看成荣誉称号，缺乏代表意识，只停留在“举举手、开开会、吃吃饭”的意识层面；有的因后顾之忧太多而不敢大胆履职；有些代表因缺乏最基本的书写及口头表达能力而难以胜任代表工作；一些有产业的代表大多忙于自己的生产和经商，无暇参与代表活动，较少关心村情民意，成了“代表代表，散会就了”。
    困难五：主席团建设不完善。从该县实际来看，因体制机制等因素制约，乡镇人大主席团建设滞后，主席团成员配备不合理。其一，由于受党委委员职数限制，使得专职人大副主席无法进入同级党委。其二，大多数乡镇人大都没有安排专门的办公场所，代表和群众来访基本上在人大主席或副主席办公室接待。其三，党委副书记或党委委员兼任人大副主席，大部分工作时间都被新农村建设、征地拆迁等中心工作挤占，无暇顾及人大工作。其四，缺乏专职工作人员，各乡镇人大虽然配备了人大干事，多数时间都在从事党委政府领导安排的其他工作，沦为有名无实的“挂名”干事。

三、做好新时期乡镇人大工作的对策

     1、加强领导，推动乡镇人大工作有为有位。各级党委要采取有效措施，切实将党委对人大工作的领导落到实处。一要统揽人大工作。各级党委要定期研究人大工作，听取人大工作汇报，及时讨论研究人大工作的重要事项，切实增强党对人大工作的领导力和人大主动开展工作的积极性。二要支持人大履职。乡镇党委要尊重人大的法律地位，支持人大依法行使重大事项决定权，凡应由乡镇人大讨论决定的重要事项，都应依法由乡镇人大审议决定，逐步改变以往“党委、政府商量决定重大事项”的模式。三要加大宣传，形成共识。乡镇党委要从强化培训、扩大宣传入手，着力解决干部群众对人大工作的认识误区，努力为人大工作深入开展营造良好的社会氛围。
    2、深入指导，确保乡镇人大工作依法依规。一要抓实培训。一方面要以身示范。县人大常委会要尽可能多地邀请乡镇人大主席或副主席列席人大常委会会议，参加常委会组织的调查、视察、执法检查和评议等履职活动，让他们在参与中、实践中提高素质和履职本领。同时，要主动派人参与乡镇人大组织开展的监督工作或代表活动，加强工作指导。另一方面要以会代训。要利用召开乡镇人大工作座谈会、乡镇人代会的时机，组织乡镇人大干部学习人大制度和宪法、代表法、地方组织法等法律法规，提升人大干部综合素质。二要加强交流。一方面，要加强上下联动。县级人大常委会要完善常委会领导、组成人员和各工委办对口联系乡镇人大制度，加强日常的联系沟通。另一方面，要加强观摩交流。要通过开展流动现场会、片区座谈会等方式，在每年年中组织常委会组成人员、乡镇人大主席或副主席逐乡进行观摩学习，重点参观乡镇人大代表活动开展情况、制度和硬件建设情况，交流人大工作开展情况，从而形成你争我赶的工作氛围。三要加强考核。县级人大常委会要对乡镇人大工作进行规范，促进落实。要通过探索制定《乡镇人大履职考核办法》等制度，从制度建设、履职情况、监督工作、代表工作、代表建议办理等方面对乡镇人大的工作内容和事项进行量化、动态考核，确保乡镇人大各项工作规范正常开展。
    3、搭建平台，力促代表工作有声有色。一要提升代表素质。要确立代表培训制度，规定新当选代表必须通过学习辅导、专题培训、以会代训等方式学习人大制度、宪法、人大议事规则等。要建立常态化培训机制，在每年年中和每年人代会前夕开展代表培训，确保每位代表在本届任期内都能至少轮训一次。要注重培训效果，在理论学习的同时，采取基层代表易理解、接受的方式开展实践教学，让代表乐意学、主动学。二要开展代表小组活动。乡镇人大要结合代表人数、所在区域、工作特长等因素，将本乡镇代表划分为2-3个代表小组，建立并完善代表联系选民、调研视察、建议督办、考核激励等工作制度。要围绕危旧土坯房改造、招商引资、征地拆迁、农业开发等中心工作，充分发挥乡镇代表小组人数少、规模小、灵活性强等特点，采取一两人调研、三五人议事、小组集中视察等方式，为乡镇谋发展，为群众办实事，把小组活动开展得有声有色。三要强化履职考评。要确立代表责任制度，规定代表必须联系选民，经常反映选民的意见和要求，每年要向原选区选民述职，接受选民监督。要确立代表工作激励机制，在代表小组和代表个人履职考评的基础上，开展“优秀代表小组”、“优秀人大代表”、“优秀代表建议”创先评优活动，激发代表的履职积极性。
    4、加强保障，不断提升乡镇人大工作水平。一要选好配强乡镇人大干部。各级党委要把乡镇人大建设纳入议事日常，研究配强乡镇人大主席团成员，并结合换届选举，优化、调整主席团成员结构，切实改变党政化趋势。从实际工作看，不宜提倡乡镇党委书记兼人大主席的作法，建议在规模较大的乡镇配备专职人大主席，以集中精力抓人大工作。要按照省、市委有关文件要求，配备至少一名专职人大工作人员。二要落实必要的工作经费。根据省财政厅赣财行[2006]48号文件关于“乡镇代表活动经费每年每人不低于300元”的要求，建议县级财政在年初做乡镇支出预算时单列代表活动经费，专款专用，保障人大工作必要经费。三要积极为人大工作创造条件。乡镇党委要进一步改善乡镇人大办公条件和基层代表小组活动条件，落实办公场所，配置电脑等办公设备，不断改善人大工作条件。