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国有农场是我国农业和农村经济的重要组成部分。国有农场的土地是国有农场经济发展的基本生产资源。国有农场的土地性质属于国有。国家推进在城镇化、工业化和道路交通水利等基础设施建设进程中，不可避免要使用国有农场的土地，而现行的法律对收回国有农场土地使用权的补偿和安置过于笼统，操作性不强，本文试图就此进行探索和研究。 一、现行法律法规对收回国有农场土地使用权进行补偿的规定及立法缺陷 国家没有出台收回国有农场土地使用权补偿的专项规定。相关的规定主要有：《土地管理法》第五十八条规定，国家为了公共利益或实施城市规划进行旧城区改建，需要使用国有土地的，应对土地使用权人当给予适当补偿；2001年1月17日，国务院办公厅转发国土资源部、农业部《关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》明确“确需占用农场土地搞建设的，要依法办理审批手续，并依法给予补偿和安置，不得随意强行划转国有农场土地”。这些规定过于原则，缺乏可操作性。 第一，补偿程序不明确。收回国有农场土地使用权是通过谈判方式进行协商、协议补偿，还是按省、自治区、直辖市规定的定价补偿？是否需要告知、评估、确认、听证、公告？补偿标准是否需要通过农场职工代表大会讨论通过？补偿方案需不需要政府审批？应由哪级政府审批？这些问题在法律法规上没有明确和细化，没有制度性的规定。 第二，补偿标准不明确。收回国有农场土地使用权应“对土地使用权人当给予适当补偿”，怎样才算“适当”？是参照新征地补偿安置费标准计算，还是按土地取得成本加开发投资进行测算？没有取得成本的又怎么补偿？土地极差地租在补偿中是否可以考虑国有农场享受或部分享受？拆迁农场职工（以下简称农工）房屋是按征收集体土地政府规定的标准补偿，还是按《城市房屋拆迁管理条例》参照市场评估价协商补偿？怎样建立长效的、以确保被用地农工“可持续生计”为底线的社会保障体系？上述问题，在现行法律法规中也没有明确。 第三，补偿仲裁不明确。《土地管理法实施条例》中只对征收集体土地的补偿安置争议明确了仲裁程序：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”收回国有土地使用权补偿仲裁在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》中是空档，保护失地农场及农工合法土地利益的法律体系缺失。 第四，补偿费使用不明确。很多农场实行了土地承包经营，收回农场土地后，政府必须着力研究解决失去农工生产、生活安置问题，妥善地解决好再就业出路问题。对失地农工的安置，什么情况下可以调整农场承包土地，什么条件下实行货币安置、转岗就业或纳入社会保障体系安置，法律没有明确。人员安置必然与补偿资金使用挂钩，即补偿的钱必须跟随安置的人走，因此，很有必要从法律上明确补偿费用的使用范围，避免出现地收了，钱用了，人未安置，人地矛盾加剧，影响社会稳定。现行法律没有考虑到这一点。 勿容直言，在收回农场土地补偿和安置方面，国家政策法律严重滞后，竟乎空白。 二、收回国有农场土地补偿和安置，应参照征收集体土地的办法进行补偿和安置 我提出上述主张的理由如下： 其一，农场工人与农村农民皆以土地为生产资料，以种植业、养殖业为主要的生产方式，以土地为最后的生存保障。按照以人为本、加快新农村建设、缩小城乡差别、实现共同富裕的指导思想，收回农场国有土地和征收农村集体土地补偿政策应该是一致，不能“土地身份”——全民所有和劳动群众集体所有而区别定价。 其二，国家对国有农场、农村集体经济组织的扶持政策历来都是一致的。如，国家免除农民承担的农业税后，国务院办公厅庚即发出《关于深化国有农场税费改革的意见》（国办发〔2006〕25 号），取消国有农场的农业税；并将农工承担的土地承包费中类似农村“乡镇五项统筹”的收费全部免除；又如，《国务院批转农业部关于进一步办好国营农场的报告的通知》（国发〔1991〕42号）明确“各级政府在安排农业综合开发、‘菜蓝子工程’、利用外资等项目时，将国营农场纳入计划”；“国家将贫困农场纳入国家扶贫开发计划，并从政策、资金、物资上给予支持”，等等。从国家支农政策的全面性、连续性看，在用地补偿政策上，国有农场和农村集体经济组织也应该一致。 其三，国家收回国有农场的农用地（耕地），与国家征收农民的农用地（耕地），在同一地区，由于农产品市场价格相同，产量接近，单位面积的土地价值必然接近，按同地同价的原则，收回国有农场土地与征收集体土地补偿标准应该一致。 其四，在户籍制度改革后，特别在市场经济日臻完善、社会成员就业机会、子女受教育机会均等的背景下，农场工人并没有因为与农村农民身份不同而获得待遇悬殊，且农场多数在位居农村，与广大的农民同在一块蓝天下生活、工作，同样是将土地交给国家使用，因此，应该国家在用地补偿政策上也应该一视同仁。 事实上，一些省级政府已经明确规定，收回国有农场土地补偿和安置，参照征收集体土地的办法进行补偿和安置。如，浙江省人民政府办公厅转发省农业厅省国土资源厅《关于切实保护国有农场土地权益增强国有农场发展活力若干意见的通知》明确“使用国有农场土地补偿安置标准应与征收集体土地标准相当”；《黑龙江省土地管理条例》明确“建设项目经依法批准使用其他单位具有合法使用权的国有土地的，应当参照征地补偿标准，支付补偿安置等费用”；此外，《湖南省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》、《云南省土地管理条例》也作了类似规定。 三、加快收回国有农场土地使用权补偿安置的立法进程 国家应依据《土地管理法》制定收回国有农场土地使用权补偿安置配套法规。其基本思路可以效仿国务院近期出台《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。主要内容至少应该涵盖：收回国有农场土地使用权补偿安置程序、标准、仲裁办法；拆迁国有农场职工房屋补偿办法；农场职工复建住宅用地标准及审批程序；国家收回农场土地使用权后政府土地出让收益分配办法；如何建立失地农工稳定、可持续发展的后扶机制，等等。在核心内容——补偿安置标准的制定，我认为，应体现以下原则： （一）强力推进区片综合价的实施，真正实现同地同价 我国已经出台的征地补偿法律法规有：《土地管理法》及《土地管理法实施条例》；《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》；《长江三峡工程建设移民条例》。如果下步出台的《收回国有农场土地使用权补偿安置办法》与上述补偿标准又有悬殊，势必用地补偿安置标准参差不齐，严重影响群众的既得利益和政府征收土地工作的开展，影响社会经济发展进程。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中明确提出“各省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价”，仅靠制定统一年产值，并不能从根本上解决同地同价的问题，因为，调整征地补偿标准的，除了年产值外，补偿倍数也是一个至关重要的影响因素。以全国农场为例，全国农垦共有耕地7254万亩，职工418万人，总人口1220万人，农场职均耕地12.35亩，人均耕地5.17亩(《国有农场改革刍议》·徐鸣)&dh;农场职均耕地、人均耕地分别是全国人均耕地的8.8倍、3.7倍，如果按《土地管理法》第47条确定的公式计算土地补偿费和安置补助费，无论按人均耕地考核，还是按职均耕地考核，收回农场的土地使用权补偿安置费标准都远远低于征收集体土地的平均补偿安置标准，根本达不到《土地管理法》第47条明确的“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”的目的，更难实现同地同价。我认为，迅速推进农用地分等定级，强力推行征收土地区片综合价，才是有效解决“同地同价”根本途径，才能切实维护好、实现好、发展好失地农场及农工根本利益。 （二）提高补偿安置费标准，按照“刚性进入”的原则，将所有失地农工纳入了社会保障范围，坚持逐月发放受生活补助费或养老金制度 当前，集体土地征收中，出现一种怪现象：农民不愿农转非，耕地减少，甚至耕地被国家征完，农业社农业人口不减。以开县为例，1999年2005年，该县征收耕地121宗，8336亩，除城镇搬迁“端队”地外，按政策应农转非1500人，而实际只有40人办理农转非手续，仅占2.6%。剖析原因有三：其一，我国已经完成计划经济向市场经济的转轨，城镇非农业户过去享受的低价供粮、优先招工等特权政策已不乎存在&dh;现在只要在城镇购置了住房，都可以办理农转非，因此，农转非失去了诱惑力；其二，失地农民只要没有转为非，就可以在农业集体经济内部通过调整承包土地方式，获得失地的部分耕地&dh;有承包地就有生活保障，农民心里就踏实，因此，在农民的眼里，农转非是一种自绝其后的愚蠢做法；其三，征地安置费用低，失地农民的社会保障体系没有建立起来，农民没有可靠的生活保障&dh;有后顾之忧，这是农民不愿转非的根本原因所在。想想看，如果农民失地后每月有稳定的收入来源，且生活水平较原来有所提高，农民会不愿转非吗？从实现农村耕地减少与农村人口减少同步，从让农民分享城镇化、工业化成果&dh;维护农村社会的长治久安的大局看，应该提高征地补偿安置费标准，建立起老百姓愿意接受、且具有刚性要求的社会保障体系，应该征地制度改革的根本出路。集体土地征收失地农民安置如此，收回国有农场土地使用权安置农场职工亦然。同时，提高补偿安置费标准，推行高成本的征地制度，有利于保护耕地的，遏制城市建设“摊大饼”，提高土地集约利用水平。 （三）收回国有农场土地使用权补偿应该由政府定价，不适用于谈判、协商 收回国有土地使用权和征收集体土地是政府强制行政行为，政府在建立起公正、合理的征收土地和收回国有农场土地使用权补偿区片综合价后，应该采取强有力的措施推进政策的执行，确保政令畅通。实施中，被用地单位、用地单位（或征地单位）不得再协议协商，讲价还钱。推行征地协商制度，看似尊重农民的财产权、发言权，但实质对统一、健康、稳定的征地秩序的破坏。试想，一个社一个价，一块地一个价，一天一个价，补偿安置标准朝令夕改，征地工作如何开展，行政效率如何提高，农民利益如何保障？在征收土地、收回国有农场土地使用权补偿区片综合价制定后，政府要将工作重心放在加大政策公开和执行政策的监督检查上，坚决杜绝基层政府和有关工作人员采取弄虚作假、欺上瞒下等手段故意损害群众利益行为发生，坚决杜绝被用地单位和个从瞒天要价、敲征地“竹杆”行为发生，唯有如此，老百姓、用地者、政府才能得到真正的实惠，才能建立一个和谐的、健康有序的征地秩序。 |
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