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城市基层治理水平的进一步提升必须依靠政府机构和社会力量共同行动，而社会力量对城市基层治理的参与就意味着必须发展城市居民自治，城市居民自治的发展不仅需要改革现行的街道-居委会体制，更为重要的工作是整合社区内部的治理资源。 城市治理水平是城市国际竞争软实力的核心要素，而城市基层治理则是特大型城市治理过程不可或缺的组成部分，尤其是在城市迅速扩张、大量外来人口导入、社会矛盾错综复杂等问题并存的背景之下，城市基层治理发挥着至关重要的作用，从一定意义上讲，城市基层治理水平的高低制约着城市治理水平的提升。 为了提升城市治理的水平，一些特大型城市从20世纪90年代中后期开始强化社区建设，其基本意图是通过强化城市居民委员会从而增强政府的治理能力。社区建设的后果是双重的，一方面城市居委会成为了国家政权的末梢，政府借助居委会实现了对城市基层社会的管理，另一方面城市居委会的社会自治组织性质在实践中被限制和改变，部分城市居民未能通过居委会实现自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。毋须讳言，当前城市基层治理的关键性问题就在于行政化程度膨胀，居委会的日常工作往往不是从事群众自治，而是竭力完成政府下派的行政事务。 当城市基层治理水平的提高乃至特大型城市整体治理水平的提高难以完全依靠政府机构来实现时，如何发挥社会自身的治理资源的作用就成为城市治理所必须回答的问题。应该承认，造成当前一些特大型城市基层治理过程过于行政化的原因是街道-居委会体制，进一步说，正是因为街道乃至区政府职能部门的派出机构长期以来视居委会为自己的下属机构，从而将过多的、本该由自己完成的行政事务派给居委会完成，因此，改善城市基层治理的基本路径就是改革当前的街道-居委会体制，特别是要从制度上明确区分街道和居委会的不同性质以及各自的职能和任务。从发展方向来看，改革街道-居委会体制的主张是没有问题的，但是究竟怎样改革街道-居委会体制则众说纷纭；而且即使重新在制度上明确了街道和居委会各自的职能和任务，居委会是否能够成为社会力量参与基层治理和从事群众自治的组织尚难定论，因为居委会完成行政事务的能力并不能自动地伴随着行政事务的取消而转化为基层自治能力。 为了提升城市基层治理的水平，仅仅主张改革现有的街道-居委会体制是远远不够的，更为重要的内容应该是整合社区内部的各种治理资源，而且对街道-居委会体制的改革应该以是否有利于社区内部的治理资源的整合为基本尺度，也就是说是否改革以及怎样改革现有的街道-居委会体制，当视街道-居委会体制阻碍了社区内部的治理资源整合的情况而定。所谓整合社区内部的治理资源，就是围绕居委会形成多种主体共同参与的自治体系，进而实现居委会在社区内部多种主体的制约和支持下真正成为城市基层群众自治的基本组织，制约是指居委会的日常工作难以背离居民自治的轨道，支持是指社区内部的多种治理资源能够为居委会开展工作所用。 立足一些特大型城市基层治理的现状和过去十余年社区建设的基础，笔者主张从以下三个方面开展社区内部的治理资源的整合： 首先，拓展城市居委会的自治结构。居委会作为城市基层群众自治的基本组织形式，其自治功能的展现长期以来局限在居委会换届选举上面，只有当居委会要进行改选时，居委会才不得不广泛的动员居民参与到基层自治的过程中来。这种状况强化了一个误解，即把城市居民自治等同于居委会选举，似乎只要居委会是按照公开、透明、竞争的原则产生的，城市居民自治就出现了。其实，基层群众自治的要义在于居民共同管理社区公共事务，而选举只不过是其中的一种比较重要的途径而已，因此必须在选举之外拓展城市居民参与社区公共事务管理的渠道。城市居民在日常生活中基于共同爱好结成了很多志愿性质的群众团队，群众团队在管理特定类型的社区公共事务上有着重要的贡献，因此将群众团队纳入到以居委会为中心的自治结构中去，是整合社区内部资源、提升基层自治程度的关键性步骤。 其次，着力发挥社区单位的作用。社区的组成要素主要是城市居民，但绝不仅仅是城市居民，散布在社区内部的各种机关、规模不一的企业等都是社区的组成要素。相同的地域使得社区和社区单位之间天然的存在着很多共同利益，集中体现在良好的社区治安状况、整洁的社区环境等方面，这就意味着社区单位一方面分享了社区治理的积极成果，另一方面也有参与和帮助社区自治的责任。在过去相当长的一段时期，社区单位和社区被人为地分割开来，城市居委会缺乏吸引社区单位参与基层治理的动力和渠道，这是制约基层自治发展的一个重要因素。为了提升城市基层治理的层次和水平，十分有必要发挥社区单位在经济资源和社会网络等方面的优势，完善社区单位参与基层治理的协商合作机制，实现社区单位对所在社区的深层次嵌入和回归。 再次，开发社区公共事务。社区公共事务是基层群众自治的基础，试想如果社区并不存在同城市居民切身利益密切相关的公共事务，城市居民通过居委会组织起来就缺乏自我管理或者治理的对象，所以社区必须首先存在公共事务而后才能谈及自我管理或者治理。今日城市社区之中缺乏公共事务吗？事实上，社区公共事务并不缺乏，缺乏的是开发社区公共事务的能力。在社区日常生活中存在着大量影响居民生活的公共问题，只要将公共问题纳入到基层治理的过程中去，公共问题将变成了社区公共事务。但是由于目前居委会的行政化，社区大量的公共问题没有得到居委会的应有重视，于是造成社区公共事务以潜在的形式即公共问题的形式存在于社区之中。就推进城市基层治理而论，开发社区公共事务很可能成为转变城市基层治理现状的枢纽，因为一旦社区充满了公共事务，城市居民就不得不组织起来参与到同自身利益密切相关的基层治理过程中去。 总结而论，城市基层治理水平的进一步提升必须依靠政府机构和社会力量共同行动，而社会力量对城市基层治理的参与就意味着必须发展城市居民自治，城市居民自治的发展不仅需要改革现行的街道-居委会体制，更为重要的工作是整合社区内部的治理资源。 （作者单位：华东政法大学政治学研究所） |
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