|
作者为中山大学法学院教师，本文已得作者授权，欢迎大家转发讨论。 编者按：首先，社会保险法第63条规定补缴，并没有时效规定。监察条例的两年，只是对劳动行政部门处理违法的两年时效，并没有说征收没有时效。其次，现实中支出压力大，缺口大，但是不补缴，不征收，只会造成缺口更大。第三，不依法征收，不补缴，企业违法没有成本，有可能都更愿意拖欠社保了，社保法将成具文。 另，投稿邮箱为1611190842@qq.com，欢迎大家来稿。朋友也可以加我为微信好友，微信号为:ldf12333 从地方养老保险立法及执法实践看 进一步统一社会保险法律制度的重要性 ——以深圳养老保险实践为例[1] 黄巧燕[2] 苏媛[3]
我国《社会保险法》2012年7月1日才开始施行，但我国社会养老保险制度的建立和改革自上世纪九十年代已在各地逐步展开。1997年，国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》促使各地建立了面向城镇所有企业及其职工的基本养老保险制度。深圳市第二届人民代表大会常务委员会1998年10月通过了《深圳经济特区企业员工基本养老保险条例》（以下称1998年条例）自1999年1月1日起施行。该条例与全国性政策有明显差距，故实施不到两年，2000年12月旋即修改（以下称2000年条例）；2006年7月26日，深圳市第四届人民代表大会常务委员会第七次会议对《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》（下称2006年条例）进行第二次修正。深圳市人民政府基于2000年条例和2006年条例，制定了“《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》实施规定” （深圳市人民政府令第120号，自2002年9月1日起施行，2006年12月8日修改后重新发布施行） 2012年，因应《中华人民共和国社会保险法》的施行，深圳市第五届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《深圳经济特区社会养老保险条例》（以下简称2012年条例）并于2013年1月1日施行，深圳市人民政府于2013年11月25日发布了《深圳经济特区社会养老保险条例实施细则》（以下简称2013年实施细则），于2014年1月1日施行。 可以说，在地方性立法及制定规章的层面，深圳市作为改革的试验田，在养老保险制度改革及完善方面的工作不谓不努力。但历次地方性立法与规章的修改及具体实践，显现出与全国性政策严重不对应及对外来劳动者并不十分友善的状态。《社会保险法》实施前，地方（特别是特区）实践与全国性政策有区别，还可以说是改革试点和摸索的过程，是特区之“特”所需要的，但《社会保险法》颁布并实施后，与《社会保险法》及全国性政策明显的差别，已经有违法之嫌。 2013年年底到2014年年初，深圳市萤火虫工友服务中心与中山大学法学院法律诊所合作，开展了一次 “了解深圳地区即将面临退休的农民工的退休保障情况”调研，通过问卷调查及个案访谈，对深圳宝安区、龙岗区、龙华区部分用人规模在500人以上老工厂的中老年工人的调研，了解他们所在工厂及其个人养老保险缴纳状况，同时也了解了他们对养老保险政策的了解状况。调查时发放问卷共637份，收回有效问卷577份，个案访谈超过十个。从调研结果看，因为工厂条件实际上都比较好，故社保缴纳率很高，回答所在工厂为员工缴纳养老保险问卷有97.3%。调研具体结果和分析报告可看另文。本文就调研过程中发现的深圳地区养老保险实践与全国性规定的差别作一分析，并就进一步统一社会保险制度提出若干建议。
一、养老保险的缴费基数问题 （一）相关规定及实践 我国自1991年起开始企业职工养老保险制度改革，但不同时期的规定，均强调企业按职工工资总额或职工缴费工资基数之和的一定比例缴纳基本养老保险费。”企业和劳动者缴纳基数即使有下限之说，也是当地职工社平工资的60%[4]。 关于非户籍员工养老保险个人缴纳基数的规定，深圳作为特区，其政策与全国及广东省相比，总是处于变动及稍有不同的状态。1998年条例规定非本市户籍员工的工资总额低于本市上年度城镇职工月平均工资40％的，按本市上年度城镇职工月平均工资40％计征养老保险费；2000年条例规定的本市上年度城镇职工月平均工资60％，2000年12月至2006年7月这段时期的标准与全国标准一致。2006年7月起，依据当时新修改的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》（以下简称深圳2006年条例），由原来的与全国政策一致的上年度在岗职工月平均工资的60%，调整降低为市最低工资标准，2012年条例维持最低工资作为缴费下线的政策。 在用人单位及个人短期利益与缴费基数密切相关的情况下，这样的规定，直接导致高比例非户籍员工的养老保险缴费基数为最低工资标准，调研结果显示，回答按照最低工资为基数缴纳养老保险的有435份，占总数的77.5%。而这些工厂劳动者的平均工资实际上均高于最低工资。按照最低下限缴纳养老保险费，用人单位单方决定的情况和非户籍员工短期利益驱动下与用人单位共同决定的情况都存在。众所周知，养老保险缴费的多少与退休时养老金额度相关，缴费基数高，养老金就高，缴费基数低，养老金就低[5]。这样的选择，对养老保险基金安全及劳动者个人将来退休生活都有明显的负面影响。 （二）各方选择 养老保险公共政策确定时，对养老保险缴纳基数作出上下限规定，既有保证退休人员生活的考虑，也有避免缴费人负担过重的考虑。但从现实情况看，对该政策的理解和实施呈现地方政府、企业和劳动者个人各打各的算盘，各有算计，互相利用但又相互不认账的可怕局面。 众所周知，缴费工资数额直接影响到参保人的社保待遇享受。如果用人单位只按照最低标准（下限）参保，肯定影响职工的正当权益，势必影响职工退休后的养老保险待遇，当然，还会影响到医疗保险个人账户资金的划入额度，影响医保待遇，也会影响工伤保险待遇水平等。为减少基数争议，目前各地的社会保险缴费申报程序均要求不管是采取网上还是网下申报方式，用人单位都要向所属社会保险经办机构相应的管理部门寄送职工签名和单位盖章确认的缴费工资申报名册、保证书寄(送)至以备审核；相关部门审核后的申报结果，用人单位还须向职工公示。这个过程中，用人单位申报、劳动者签名确认、政府部门审核，一环扣一环地保证着基数的真实性。但实际上，这个程序并没有很好执行。 具体实践中，地方政府往往以降低下限的方法创造一个较为宽松的投资环境，以吸引或留住投资。即使政府了解企业没有如实申报劳动者工资或工资总额的情况，只要按照下限投保，地方政府相关部门往往不会主动执法要求用人单位按照实际工资缴费，更有甚者，可能暗示用人单位可以按照最低限缴费[6]。如果劳动者投诉并引起轩然大波，政府可能会事后诸葛亮式地作出企业违法的表态，并责令企业补缴。 用人单位仅按照下限申报的行为既损害公共基金的安全，也影响劳动者退休后的生活，这个选择的最大获益者无疑是用人单位一方，单位做出如此选择的动力和诱惑始终存在，而地方政府相关部门的不干预甚至暗示，对用人单位起着极为重要的鼓励作用，故按照下限缴纳的比例非常高。当政府基于劳动者集体行动及社会施加的压力，不得不依法责令用人单位补缴其欠缴的费用时，用人单位显示出的是“不领情”的反应，会反而指责政府政策多变。 对于需签名确认方可上报的申报表格，劳动者本应当认真谨慎确认。但现实中，不少劳动者对企业不如实申报劳动者工资或工资总额是知情的，但因为自己也从中减轻了当期的缴费负担，一般也接受（甚至有劳动者自愿、主动要求不足额缴纳）。但如果与企业发生劳动纠纷或辞职、退休时，可能以此为理由，要求用人单位补缴欠费，甚至以用人单位违法在先为理由要求用人单位承担个人应承担的那部分养老保险费用，也有的劳动者以此为理由辞职并要求用人单位支付其迫使劳动者解除劳动合同而支付经济补偿金的责任，进而促发系列劳动争议甚至是集体性行动。
（三）统一标准的努力 深圳所在的广东省已经实行养老保险全省统筹，统一了全省基本养老保险单位和个人的缴费基数和缴费比例，“单位缴费基数按照单位职工工资总额确定，单位职工工资总额低于单位参保职工缴费工资之和的，按照参保职工缴费工资之和确定缴费基数”，企业和个人缴费下上限，均是全省在岗职工月平均工资的60%-300%；2014年1月1日起，企业职工基本养老保险缴费工资下限进一步调低为全省上年度城镇单位在岗职工平均工资和城镇私营单位从业人员平均工资的加权平均值的60%，调低后的具体金额为2139元。调低后的金额，较为真实地反映了各类各规模企业的平均工资水平，可以有效减轻用人单位和劳动者负担。 对比深圳规定，即使按照2014年2月1日执行的深圳最新最低工资标准1808元缴纳，下限仍然低于广东省标准。广东省人社厅、财政厅和广东省地方税务局公布的《关于调整企业职工基本养老保险缴费工资下限有关问题的通知》（粤人社发【2013】268号文还强调，2013年12月31日前缴费基数下限执行标准低于本通知规定的地区可逐步过渡，深圳、惠州、清远、东莞、中山于2014年12月31日前完成过渡，其他地区于2014年6月30日前完成过渡，各市不得以任何理由暂缓执行[7]。这说明深圳市2012年条例及2013年实施细则规定的以最低工资标准为养老保险缴费下限的政策将寿终正寝。 （四）立法完善建议 1. 统一缴费比例及缴费上下限 《社会保险法》有关养老保险费标准的规定，仅见第十二条：“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。”该规定实际上既没有给出具体比例、也没有规定缴费上下限，故等于没有规定。第十二条的“国家规定”，到目前为止，还只是国务院1995年的“《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（1995年3月1日）附件二”的规定，而实际上执行的是“地方规定”[8]。本文认为，经过那么多年实践检验，基本养老保险费缴费标准（包括比例及缴费上下限）的全国统一应当进入立法考虑的范围，规定统一的缴费比例及缴费上下限，可以固定各方的预期，以避免地方政府“各自为政”和“朝令夕改”对养老保险制度稳定性和劳动者利益的负面影响。 如上所述，目前各地有社会保险缴费申报程序要求，一般包括填表、签名、申报、保证、审核、公示等，但均属于地方性规定和要求，细节要求千差万别。，但“申报社保缴费工资，需本人签名确认”已经成为基本规则[9]。这个规则要求本意是避免用人单位违背劳动者意愿按最低下限基数缴纳社会保险。令人不解的是，人力资源社会保障部第114次部务会审议通过并自2013年11月1日起施行的《社会保险费申报缴纳管理规定》中涉及职工签名的一款是“用人单位代职工申报的缴费明细以及变动情况应当经职工本人签字认可，由用人单位留存备查”，这一款虽然规定职工签名，但并不是申报时的必要条件，该款只是一个提示性规定，似乎在暗示用人单位：如果不留存备查，将来职工认为基数报低了，用人单位需要承担承担“假报”责任，如果留存备查了，这个责任可以免掉。这样的话，缴费明细的“签名要求”，只是对付劳动者将来异议的一个手段。 如果现实中缴费工资的确定及确认程序被如此理解和运用，恐怕要作出的立法回应应当是：不管职工是否在缴费工资上签名确认，只要职工提出异议或监察、检查过程中发现低报基数，均应当以本人工资额确定缴费基数并要求补缴，如此才能保证缴费基数的真实性，保证基金和安全和劳动者的社保权益的全面实现。
二、关于不参加养老保险及参加后退保的问题 （一）地方规定与实践 2009年年底以前，广东一直实行的是允许劳动者离开用人单位或缴纳地时退出养老保险、领走个人帐户储存额的做法[10]，故2009年以前，每年年底都出现退保潮。项目调查结果也充分证明了这一历史事实。调查还显示，2010-1012年间，因为国家规定不允许退保且养老保险帐户转移政策已经出台，故没有人选择退保。令人惊讶的是，虽然国家上述政策没有变化，但调查显示深圳2013年又有人退保了。 退保选择继续出现且能够实现，与深圳市的地方性规定直接关联：深圳2013年实施细则第三条规定“参保人不得在两个以上统筹地区同时参加职工基本养老保险。已在市外参加居民养老保险的，经本人申请，可不参加本市职工基本养老保险。”显然，“已在市外参加居民养老保险的，经本人申请，可不参加本市职工基本养老保险”这个规定，促使某些非户籍人员退出了职工基本养老保险。 经我们个别访谈，了解到目前确实已经有企业安排或要求劳动者选择老家的居民养老保险，并以此为理由要求劳动者退出或不参加深圳市的职工基本养老保险[11]。当我们问及企业是否对不参加职工基本养老保险的非户籍劳动者给付回报时，受访者说那些人听说不用自己掏钱（工资的8%）买养老保险很是高兴，根本没有想到企业可能因此会省钱，也没有想到将来怎么样。 （二）深圳市2013年实施细则的违法性 《社会保险法》第十条规定“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。” 第五十八条规定“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。” 第六十条规定：“用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴，用人单位应当按月将缴纳社会保险费的明细情况告知本人。” 第九十五条更明确规定：“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。” 显然，城乡居民养老保险和城镇职工养老保险这两个制度针对的是劳动者不同的就业状况。劳动者没有与任何一个用人单位建立劳动关系时，可以参加居民养老保险，也可以在户籍所在地参加职工基本养老保险，居民养老保险并不是强制性保险。当劳动者与用人单位建立劳动关系时，劳动者就应当参加职工养老保险，用人单位应当依法为劳动者参加基本养老保险履行各项登记及缴纳费用的手续，这是强制性法律规定，用人单位和劳动者双方实际上都没有参加或不参加职工基本养老保险的选择权。 国务院“关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见”（国发〔2009〕32号）规定农村居民养老保险的参保范围是“年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民”；国务院“关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见”（国发〔2014〕8号）规定居民养老保险的参保范围是“年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民”，上述两个规定都表明属于职工基本养老保险制度覆盖范围的居民，应当参加职工基本养老保险。 人社部、财政部2014年颁布的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》第七条规定：“参保人员若在同一年度内同时参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险的，其重复缴费时段（按月计算，下同）只计算城镇职工养老保险缴费年限，并将城乡居民养老保险重复缴费时段相应个人缴费和集体补助退还本人。”该规定面对现实中存在的一个人同时参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险的情况，贯彻执行《社会保险法》规定的存在劳动关系情况下应当缴纳职工养老保险的原则，认为应当保留职工养老保险，将重复时段的居民养老保险个人缴费和集体补助退还本人。这个规定本身再一次说明：职工养老保险由用人单位和劳动者依法购买，没有选择性；个人居民养老保险由个人决定是否购买，有选择性；如果某段时间同时购买了，应当保留的是职工养老保险而不是居民养老保险。该暂行办法实际上是按照优先保留待遇较高的城镇职工养老保险关系的原则，明确对参保人员重复缴费和重复领取待遇情况的处理方案，对劳动关系下的劳动者施予最大的利益保护。 深圳2012年条例第四条实际上也重复了上述规定，该条清楚写明：“职工应当参加基本养老保险，由职工和与其形成劳动关系的特区内企业、国家机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位、个体经济组织以及其他社会组织（以下称用人单位）按规定的标准共同缴纳基本养老保险费。”但深圳市政府通过的2013年实施细则，不仅明显违反《社会保险法》的规定，也违反本地的2012年条例。 问题是：虽然上位法规定清楚明确，上位法规定的效力应当优于下位法，但当地方政府对某个问题作出具体解释和适用规定时，一线工作人员首先执行的往往是地方政府的规定。个案显示，深圳市通过的2013年实施细则已经成为基层办事机构的直接依据，用人单位也已经将市政府的该规定视为节约养老保险成本的“尚方宝剑”，对非户籍劳动者“软硬兼施”，要求“已在市外参加居民养老保险”的他们申请不参加本市职工基本养老保险。非户籍劳动者可能基于现时现金收入的增加及对职工养老保险及居民养老保险待遇的区别没有充分了解甚至可能因为用人单位的强硬要求而作出“不参加职工基本养老保险”的申请和决定[12]，但最终结果是利益严重受损。 深圳地区的这个规定，显然是地方利益驱使下的选择，完全可以解读为是一个吸引投资的经济政策而不是社会（社保）政策，对地方性公共基金的夯实非常不利。但公共基金安全是长远利益问题，商业投资环境是短期利益问题，地方政府选择首先保护和实现短期利益，已经是一个通病[13]。 （三）完善全国性立法的建议 如上所述，实际上，《社会保险法》及人社部、财政部《城乡养老保险制度衔接暂行办法》已经就职工基本养老保险的强制性作出了规定，但有立场隐晦与不鲜明之嫌。本文认为，既然以一个人已经有居民养老保险为理由而逃避缴纳职工基本养老保险的社会实践已经出现，既然地方政府在这个问题上作出了错误选择，全国层面的立法和政策制定者应当及时作出反应，尽早出台直接的、禁止性的规定，除了继续明确“劳动关系存续期间，职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费”以外，还应当直接规定“参加职工基本养老保险前，劳动者已参加居民养老保险的，告知劳动者可自行停止缴纳居民养老保险，但不得以继续缴纳居民养老保险为理由不参加职工基本养老保险”，以阻止“已在市外参加居民养老保险的，经本人申请，可不参加本市职工基本养老保险”的地方性政策的推行和执行。
三、关于欠缴、未缴养老保险费的补缴政策 （一）现有全国性规定 《社会保险法》第六十三条规定，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。这里的“责令”，并没有直接的时效限制。社会保险制度是社会保障制度的核心组成部分，其制度目的是社会长久稳定与安全。基于长久稳定与安全的要求，用人单位与劳动者应当依法坚持不懈地履行缴纳社会保险费的义务。如上所述，缴纳社会保险费是用人单位与劳动者必须履行的强制义务。如果规定社会保险费的追缴时限，意味着只要“未缴”或“欠缴”的时间足够长，就有可能逃避缴费责任。这样的政策，与养老保险制度建立的宗旨绝对背道而驰。 （二）深圳实践 深圳2012年《条例》第四十条规定“职工认为用人单位未按照规定为其缴纳养老保险费的，应当在知道或者应当知道权利被侵害之日起两年内向市社保机构投诉、举报。投诉、举报超过两年的，市社保机构不予受理”。第五十一条则规定“本条例施行前，用人单位及其职工未按照规定缴纳养老保险费，超过法定强制追缴时效的，可以申请补缴养老保险费，并自应缴之日起按日加收万分之五的滞纳金。滞纳金分别纳入基本养老保险统筹基金和地方补充养老保险基金。”这样的规定，似乎将补缴分为法定强制补缴及协议补缴两类。 深圳上述规定，从法律依据看并不充分，且“协议补缴”政策在实践中还没有实际贯彻执行[14]。 本文认为，深圳的思路与做法，其所谓法律来源只能是国务院《劳动保障监察条例》，该条例第十一条规定劳动保障行政部门有权对用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况实施劳动保障监察；同时规定“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在２年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。”但上述规定只能说明直接利用“劳动监察”这样的监察公权力，要求劳动监察部门以责令方式强制用人单位缴纳社会保险费的时效为两年。但该规定能否说明社会保险费只能、只应当追缴两年吗？ 根据《社会保险法》规定，社会保险费征收机构并不是劳动监察部门。劳动者遇用人单位不缴纳社会保险问题，既可以向劳动保障监察机构投诉，也可以请求社会保险经办机构依法处理。社会保险费征收机构不是劳动保障监察机构，在接到劳动者补缴养老保险的处理请求后，所谓“依法处理”，意味着按照《社会保险法》的规定追缴，其追缴行动并不受《劳动保障监察条例》时效规定的约束。故社会保险费征收机构“责令限期缴纳或者补足”社会保险费的工作，并没有一个时效限制。劳动者向社会保险费征收机构提出依法处理补缴社会保险费事宜时，社会保险征收机构（目前很多地方是地税局）的追缴并不应受时效限制。深圳的“投诉、举报超过两年的，市社保机构不予受理”的规定显然“师出无名”。我们认为，即使有所谓的“法定追缴时效”一说，也仅仅适用于动用劳动监察性质的监察公权力追缴的情形，不适用于社会保险征收机构的依法追缴。 另外，通过个案访谈，还发现有些将近退休的劳动者，在要求工厂补缴时，基于自己也要缴纳由劳动者负责的那部分费用，为减少补缴成本，往往以补够十五年为限，而实际上其与用人单位的劳动关系已经超过十五年。这种有一定投机色彩的补缴，与所谓“法定追缴时效”有一定关系。既然公共机构也不按实际上存在劳动关系的期限追缴养老保险费用，既然超过所谓法定追缴时效的，由用人单位与劳动者协议决定是否申请补缴，他们双方的选择肯定带有投机色彩。但这样的补缴选择肯定不利于养老保险基金的长远稳定与安全，最终会影响退休人员养老待遇。 实践中劳动者对补缴时只选择补够十五年，原因之一是担心要承担更多的滞纳金。理论上讲，用人单位有社会保险代缴责任，不管什么原因导致的补缴，“未依法代缴”这一责任，仅在用人单位一方，故劳动者不应当承担滞纳金责任。就此问题，人力资源社会保障部公布实施的“关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见”第二十条已经明确规定；“职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴。用人单位未依法代扣代缴的，由社会保险费征收机构责令用人单位限期代缴，并自欠缴之日起向用人单位按日加收万分之五的滞纳金。用人单位不得要求职工承担滞纳金。”这样的规定有利于加强用人单位按时缴纳社会保险及代扣代缴的意识，因其消除了劳动者对补缴后要承担滞纳金的担忧，有利于劳动者积极申请补缴。 （三）完善建议 关于养老保险可以、应当补缴多少年，多年来被劳动者、用人单位无数次问及，虽然本人仍然会尽量详细解释和说明，但对《社会保险法》及其相关配套性规定在这个问题上的隐晦态度，实在是厌烦至极。本人认为，应当尽快制定全国性规定，明文、统一规定社会保险（特别是养老保险）的追缴、补缴不受时效限制，凡未依法缴纳的，应当补缴，且应当从应参保之日[15]起补缴，使得这个养老保险制度得以正常维持的基础性、前提性规则在各地得到切实的贯彻执行。具体完善举措则既可以是修正《社会保险法》的规定，也可以是修改国务院《劳动保障监察条例》或《社会保险费征缴暂行条例》的规定。总之，必须使这个规则的立法位阶达到行政法规以上的位阶，杜绝地方政府以各种借口、通过地方性立法或地方性政府规章修改或不执行这个规则的情形出现。
四、养老保险的延缴延退政策 《社会保险法》第十六条第二款规定：参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。 实际上，早在2006年，广东省就规定“达到国家规定的退休年龄但未达到按月领取基本养老金条件的本省户籍参保人，可以不申领一次性基本养老保险待遇，参照个人工商户和灵活就业人员的费基、费率继续缴费，至达到按月领取基本养老保险金条件时止。其参保人最后参保地为非本人户籍所在地的，应将养老保险关系转入本人户籍所在地继续缴费；如在最后参保地连续缴费满5年以上的，也可在最后参保地继续缴费。继续缴费期间计算缴费年限，不支付基本养老保险待遇。”（以下简称延缴延退） 目前为止，在广东省，广东省户籍的参保人达到法定退休年龄但未达到按月领取基本养老金缴费年限条件，可以根据上述规定申请延缴延退；外省户籍参保人达到法定退休年龄但未达到按月领取基本养老金缴费年限条件，根据《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发[2009]66号）和《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》（人社部令第13号）确定待遇领取地[16]后，可以在待遇领取地继续缴费，广东省各地已经全面、具体执行上述政策。 深圳2012年《条例》第三十条规定“达到法定退休年龄时，具有本市户籍的参保人或者按照国家和广东省有关规定确定本市为养老保险待遇领取地的非本市户籍参保人，养老保险累计缴费年限不满十五年的，可以按照有关规定继续缴纳养老保险费至累计缴费年限满十五年后，申请按月领取基本养老金。”故目前能否延缴延退问题上，与全国性规定保持一致。 目前的问题是，通过个案访谈，我们发现延缴标准令人迷惑。一个个案显示，一个原深圳东部公交公司调度员袁师傅，已经年过60岁，但养老保险差19个月就满15年，其去龙岗区社保局询问，社保局告知，如果延缴延退，每个月要缴纳的是社平工资的21%，2014年7月前，约1032元。而实际上，除了这个个案外，已经有好几个劳动者证实延缴时被要求按照社平工资的21%缴纳延缴费用。 2013年实施细则第三十条规定“达到法定退休年龄前已在本市参加基本养老保险的本市户籍人员、在本市基本养老保险实际缴费满10年的非本市户籍人员继续缴费的，按《条例》第十条、第十一条的标准执行；其他继续缴费人员按广东省相关规定的继续缴费人员缴费标准执行。”因为延缴人员与用人单位不再存在劳动关系，延缴人员将被视为个人缴费人员[17]，《条例》第十条第三款规定“个人缴费人员在市政府公布的最低工资标准至本市上年度在岗职工月平均工资百分之三百的幅度内自行确定缴费基数。”但上述个案显示延缴人员被要求统一按照社平工资的21%继续缴费（其他一些非户籍需延缴的工友实际上也是按照这个标准缴纳），与上述规定中的个人缴费人员在最低工资标准至本市上年度在岗职工月平均工资百分之三百的幅度内有选择权的规定不符。 我们认为，对于一个已达退休年龄、无法与用人单位建立正式劳动关系故也没有稳定甚至没有收入的退休者而言，要每个月拿出社会平均工资的21%（深圳今年为1032元）延缴，对他们个人或家庭，实在是一个沉重的负担。现有规定本身，目的是设立多个档次，方便参保人根据本人收入状况等因素选择参加。但执行中对选择权的剥夺，不仅违法，且影响延缴意愿。既然2012年条例和2013年实施细则对选择权的规定如此清楚，为什么执行起来就是不一样？！难道要作那样的“邪恶假设”即如此执行目的就是想阻止人们在深圳延缴以摆脱养老责任？
不得不说，深圳的养老保险政策显示出深圳地区强烈的不惜违反全国性也以地方利益为上的狭隘作派。将补缴规定为法定强制补缴与协议补缴，人为造成部分劳动者在深圳累计缴费年限减少，部分人退休时因此不符合延缴条件，只好将帐户转出深圳，高昂的延缴费用，又会使部分劳动者望而却步，也可能不得不选择将帐户转出，这些选择，实际上使深圳政府承担的养老责任有效下降。
参考文献： 1.《全国人大财经委关于城乡社会保障制度体系建设的专题调研报告》，全国人大财经委城乡社会保障制度体系建设课题组，2013年1月30日，登录时间2014年6月2日16点； http://www.npc.gov.cn/npc/ztxw/tctjcxsbtxjs/2014-05/19/content_1863640.htm 2.《农民工基本养老保险对接原则_维度与政府行为》，杨慧，《人民论坛》，2014?02?中，总第432期，43-45页； 3. 《企业职工基本养老保险待遇公平性研究》，游年青，《中外企业文化》，2014年第3期113页 4.《农民工基本养老保险对接原则、维度和政府行为》，杨慧，《人民论坛》，2014?2?中43-45页
[1] 以深圳为例而已。实际上，我国似乎有多少个县就有多少个养老保险制度。本文指出的各个问题，在其他地方也普遍存在。 [2] 中山大学法学院教师 [3] 深圳 [4]《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（1995年3月1日）附件二“企业职工基本养老保险社会统筹与个人账户相结合实施办法之二”第一条第一款“职工本人上一年度月平均工资为个人缴纳基本养老保险费的基数（以下简称缴费工资基数）。企业以全部职工缴费工资基数之和为企业缴费工资基数。月平均工资应按国家统计局规定列入工资总额统计的项目计算,其中包括工资、奖金、津贴、补贴等收入。职工月平均工资低于当地职工平均工资60％的,按60％计算缴费工资基数；超过当地职工平均工资300％的部分不计入缴费工资基数,也不计入计发养老金的基数。” [5] 经项目小组测算，如果一个非户籍员工从1999年1月1日起至2013年12月31日止，一直按照深圳规定的下限缴纳养老保险，缴费年限十五年，如果今年退休，按女性50岁退休，男性60岁退休计算，关内非户籍男性员工首次领取基本养老金月标准是663元，女性为624元；关外的非户籍男性员工则是656.77元，女性为618.19元（上述数额均未包括个人帐户里面的银行利息，该利息大约为4000元，影响的月均养老金为15-20元左右）。这些个数字，比2014年深圳市居民最低生活保障标准620元只高出几十块钱，意味着在职时缴纳养老保险的劳动者基于标准计算出来的初始养老金与无须缴费只要达到贫困标准就可以获得救助的户籍人员获得的低保金差别并不是很大。看到这样的计算结果，任何曾经付出过辛苦劳动并希望退休有良好生活保障的劳动者，不免会感到沮丧与失望。如果养老金没有及时调整，这样的养老保险分配制度对劳动者会失去吸引力，可能会影响在职人员购买社保的积极性。 令人欣慰的是，最近这几年，依照国务院的规定，各地每年养老金的提高比例都能够达到10%左右，低水平养老金的退休劳动者养老金水平会很快提高，与低保水平对比，将很快形成明显优势。深圳2013年实施细则第二十条规定：“按照深圳《条例》第二十九条规定调整基本养老保险待遇的，上半年退休的人员，从退休当年开始参与基本养老保险待遇调整”，2014年深圳养老金调整方案是：除每月增加140元外，以本人调整前养老金额度为基数，按照该基数的5%增加，故上述测算的养老金，可以分别增加到836.15、797.15、829.92和791.34元。虽然这样养老金，在深圳这样一个生活指数较高的地区，维持基本生活仍然不是那么容易，但比2014年深圳市居民最低生活保障标准620元已经高出200元左右。从个案中可看到，有退休人员第一年的退休金确实是几百块钱，但按照近几年养老金每年10%的调整幅度，一两年过后基本上就会有1000多的退休金。 个案：黄大叔，深圳市东部公交公司工人。1971年参加工作，2012年在深圳退休。早年是在老家的国企上班，并有13年的养老保险。从2000年 月开始在深圳买养老保险，在深圳共有12年 月的养老保险。2006年7月之前按照最低标准缴纳养老保险，2006年8月—2008年3月，按照1597元（2006年7月的最低缴费工资）的标准缴纳。2008年4月—2012年7月，按照1800元的标准缴纳。黄大叔2012年8月退休。虽然其缴纳年限记录包括在老家时的养老保险年限，但因为2013年《深圳经济特区社会养老保险条例》及实施细则未出台，所以在退休的时候只核算在深圳的养老金，第一年领到684元的退休金。其中基础养老金415元，个人账户养老金169元。2013年7月涨到850元左右。在《条例》和实施细则出台后，能够将老家的养老保险帐户上的基金转到深圳，目前能够领到2700—2800元左右。（如果不受这个因素影响，以850元为基数，根据深圳2014年养老金调整方案，2014年的养老金为每月1032元左右。） 说明：黄大叔个案和项目上述推算差不多，不同之处是加了个人账户里面的银行利息，推算个案没有计算利息（利息对比：与黄大哥同时缴费的，缴费基数也一致，如果缴费到2013年7月，本金21929.93元，利息：3832.82元），计算到每个月的差额就是15—20元左右。 与上述测算个案与真实个案形成对比的是：2013年深圳企业退休人员月人均基本养老金为2974元。按照2014年调整方案，2014年深圳市企业退休人员基本养老金月人均调增额为300元，即2014年深圳企业退休人员月人均基本养老金将会达到3274元左右。这充分说明，按最低缴费年限和最低缴费基数缴纳养老保险费，养老金待遇与平均待遇相比，差距巨大。
[6] 东莞市社保局2012年6月的《关于减轻企业负担促进企业发展有关问题的通知》写道：“各分局要加大宣传力度，使参保单位正确认识缴费工资、社平工资和缴费基数的关系，消除将社平工资作为缴费工资的误区，引导参保单位如实申报缴费工资。对未及时申报工资的参保单位，各分局应采取主动上门服务的方式处理，做好服务工作。” [7] 深圳、惠州、东莞养老保险缴费基数的下限目前均明确是当地最低工资；中山市人力资源和社会保障局2014年1月20日发布《关于调整我市企业职工养老保险缴费基数下限的公告》，称“按照省有关政策要求，为进一步完善我市企业职工基本养老保险制度，经市政府审议通过，决定调整我市城镇企业职工养老保险缴费基数。从2014年3月1日起，我市企业职工养老保险缴费基数下限调整为按全省全口径在岗职工平均工资的55%，即1960元执行。”清远市于2013年7月1日起，2013社保年度城镇职工的基本养老保险缴费基数上限从10089元调至12645元；下限从1818元调至2018元。中山和清远两市下限并不是最低工资标准。 [8] 国务院1995年的“《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（1995年3月1日）附件二”规定。 [9] 不完全统计和搜集下，包括天津市和海南省、广西壮族自治区，还包括广州、厦门、合肥等市。 [10]据2014年7月30日羊城晚报第 版报道，省人力资源社会保障厅厅长林应武在回答广东省十二届人大常委会第十次会议专题询问广东省社会保险工作联组会议时，在解释“广东省企业职工养老保险基金规模全国第一”的原因时提到，原因之一是“这个基金很多是沉淀下来的，以前国家是允许退保的，退保后只退个人账户，统筹账户不退。所以有一部分退保人员的钱沉淀了下来”。从这个报道中可清楚看出退保对地方养老保险基金的好处。 [11] 来大姐，38岁，在某鞋厂上班。2013年4月，其工厂在各车间宣传，如果在老家买了新农保，就可以去社保局退掉工厂所买的职工养老保险。且工厂说，如果买不够15年也没有任何用。大姐认为职工养老保险缴费太高，便去所在街道的社保站退掉已经缴了三个月的养老保险。但单位本应该承担的13%的养老保险费用，则没有再以其他形式支付给来大姐。据说，当时有900余人退了保。 今年该公司又通知如果办齐5证【身份证、家里养老保险缴费单（包括新农保）、家里的证明信、厂牌等】，可以去社保站办理不缴费的申请。据说厂里共有200余人没有继续缴纳职工养老保险。 [12] 我们看到的来大姐所在工厂的个案已经充分证明了这一点。 [13] 从工友和企业社会责任审核机构了解到，广东省惠州市也执行相同政策，但目前暂时查不到正式文件。 [14]宝德厂补缴养老保险情况：深圳宝德玩具厂的母公司，是香港宝法德企业有限公司。深圳观澜宝德玩具厂成立于80年代，为改革开放后第一批进入内陆设厂的港澳商人，地址为观澜镇牛湖镇。现在根据厂内员工的说法，员工数目应在2000人左右，其中有1000人超过5年的工龄，有400人左右超过10年的工龄。且工厂里面有200对左右的夫妻，有一些工人的小孩也开始在宝德厂上班了。2001年，宝德厂为员工购买过一次养老保险，但是在交了一个月过后又全部退掉了。工厂集中为员工购买养老保险的是在2008年，但这也只是限于管理层。普通员工要买养老保险，需要申请。另外，在宝德厂有条规定，适用于部分工人，即男工在年满55周岁，女工在年满45周岁才缴纳社会养老保险。一旦到了退休年龄，就会以无法再缴纳社保为由，结束与工人的劳动关系。目前已经有数名工人退休，他们已经在工厂工作近20年。他们在社保部门申请延缴养老保险，每月要交个人和单位的缴费共上千元。所以部分退休工人还在其他工厂打工以缴纳这笔费用。 近年不断有在工厂工作15年以上的工友面临退休，但养老保险只从08年开始购买的。工人们担心自己退休后的保障，于2013年4月第一次发出有380人签名的举报信，要求社保部门责令工厂为员工补缴入职以来的养老保险。该信邮寄给深圳市人力资源和社会保障局，以及龙华分局，深圳市总工会，深圳市人大常委等，但举报信发出过后社保站的人只是电话询问就再没有下文。2013年7月，工人代表发出集体谈判邀约，正式发出与工厂谈判的信函，但公司一直未处理。2013年8月8日，全厂罢工一天，争取到与厂方的谈判。8月中旬，经过与厂方的一轮谈判，厂方发出书面申明称，愿意按照法律规定操作。但目前相关征缴部门称没有操作性规定，暂不办理“协议补缴”。而深圳市“协议补缴”的操作性规定迟迟不出台，宝德厂的工友只能一直等待。
[15] 未完全搜索和统计显示，明确规定补缴应从应参保之日起的地方有河北省、吉林省等，规定起码补缴到15年的有重庆市等。 [16] 《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》（人社部令第13号）第四条 参加职工基本养老保险的个人跨省流动就业，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，按照《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发〔2009〕66号）有关待遇领取地的规定确定继续缴费地后，按照本规定第二条办理。 《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发〔2009〕66号）第六条： （一）基本养老保险关系在户籍所在地的，由户籍所在地负责办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇。 （二）基本养老保险关系不在户籍所在地，而在其基本养老保险关系所在地累计缴费年限满10年的，在该地办理待遇领取手续，享受当地基本养老保险待遇。 （三）基本养老保险关系不在户籍所在地，且在其基本养老保险关系所在地累计缴费年限不满10年的，将其基本养老保险关系转回上一个缴费年限满10年的原参保地办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇。 （四）基本养老保险关系不在户籍所在地，且在每个参保地的累计缴费年限均不满10年的，将其基本养老保险关系及相应资金归集到户籍所在地，由户籍所在地按规定办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇。
[17] 未完全统计各地情况，但广东省、上海市、江苏省、厦门等延缴时缴费标准均执行灵活就业人员参加职工基本养老保险的缴费规定即可在一定区间中选择一个数额。以社平工资为基数的，有吉林省、陕西省等。
|
|
|
