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1990年我国第一个特殊区域——上海外高桥保税区设立后,国务院先后批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区等6种类型的海关监管特殊区域,这些特殊区域在不同阶段为我国承接国际产业转移、促进加工贸易发展等做出了重要贡献。但也存在功能不一致、政策不协调等问题。为此，2008年6月国务院决定对这6类区域进行整合,配置统一政策、功能，执行统一管理制度和监管模式，将具备条件的保税区、出口加工区、保税物流园区，将逐步整合转型为保税港区或综合保税区。临近港口的称为“保税港区”,设立在内陆的称为“综合保税区”。 一、综合保税区概念 综合保税区是经国务院批准，设立在内陆地区，以虚拟港口为依托，在特定区域内，具有保税港区功能的海关特殊监管区域，由海关参照《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》进行管理，执行保税港区的税收和外汇政策，集保税区、保税物流园区、出口加工区、港口的功能于一身，可以发展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务。即叠加了相关的税收和外汇管理政策。综合保税区实行最先进的管理模式，实行封闭式管理，与中国关境内的其他地区之间，设置符合海关监管要求的卡口、围网、视频监控系统以及海关监管所需的其他设施，是目前开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化的特殊开放区域。 二、综合保税区政策 按照国家的有关规定，综合保税区主要政策为“境内关外、三税、三免”。境内关外指在我国境内，海关辟出一个专门区域，进出国内的货物就相当于进口和出口，进出境外的货物不需办理海关报关手续；“三税”指保税、退税、免税；“三免”指免许可证、免配额管理、免付汇核销。其中，保税是政策的核心。 综合保税区享受优惠政策简表
三、已批准设立的保税区 截止2012年7月2日，经国务院批准设立的综合保税区有22家，分别是：盐城综合保税区、无锡高新区综合保税区、济南综合保税区、沈阳综合保税区、长春兴隆综合保税区、潍坊综合保税区、成都综合保税区、苏州工业园综合保税区、天津滨海新区综合保税区、北京天竺综合保税区、海南海口综合保税区、广西凭祥综合保税区、黑龙江绥芬河综合保税区、上海浦东机场综合保税区、江苏昆山综合保税区、重庆西永综合保税区、广州白云机场综合保税区、苏州高新技术产业开发区综合保税区、陕西西安综合保税区、河南新郑综合保税区、新疆阿拉山口综合保税区、武汉东湖综合保税区，山西太原武宿综合保税区。 其中，苏州工业园、天津滨海新区、北京天竺、河南新郑、广西凭祥等16个综合保税区已封关运行。 四、其他地区的成功经验和问题 从2006年第一个综保区获批至今，国内综合保税区建设积累了一定的经验，这些宝贵经验对满洲里综合保税区的建设具有一定的参考价值。 可借鉴方面： 建设高效便捷的大通关平台。建设高效便捷的大通关平台，是国内综合保税区的一个共同特点。苏州工业园区综合保税区、北京天竺综合保税区、天津滨海新区综合保税区等都致力于建立一个大通关平台。这是综合保税区产业集聚的一个重要前提。 首先是大通关信息平台建设。苏州工业园区综合保税区通过国家区域性现代物流公共信息平台试点的确定，积极创建现代物流公共信息平台，探索物流信息共享、提高物流效率的信息化建设思路和模式。北京天竺综合保税区以北空港为依托，以商贸和物流两大产业为支柱，构建面向国际国内市场的现代物流公共信息平台，为企业提供高品质电子数据，以及综合信息服务、企业供应链管理、中小企业应用托管、专业交易市场和公共数据交换等五大基本服务体系。 其次是改善区域通关环境，提供高效率大通关服务。海关、商检以及外汇局等部门先后在综合保税区内设立办事处，向周边企业提供便捷高效率的通关服务。如苏州综合保税区设立后，其业务辐射23个省市，服务的生产企业超过2000家，12通道全自动智能无人值守卡口、12000平方米国际高标准绿色环保监管仓库、全天候开放一站式服务大厅等。不但吸引到国内20家大公司的入驻，而且以整合的资源、叠加的政策、创新的模式，为加工贸易的转型升级提供了积极的探索和尝试。 再次是构建“海陆空”贸易运输立体格局。不少综合保税区通过建立虚拟空、海港，实行区港联动，提高了通关效率，通过建立集装箱堆场，换箱还箱点、货物集拼中心等载体，积极同周边海港、空港合作，引入陆空联运、海陆联运等多式联运模式，实现虚拟口岸功能的实体化。苏州工业园区没有机场、没有港口，后来该综合保税区陆续创造出SZV(苏州的城市代码)空陆联程全新模式、“区港联动”快速通关模式，并打造了“虚拟空港”、“虚拟海港”的概念，为企业加入全球化的竞争提供了有力支持。 存在的问题: 广西凭祥综合保税区于2008年12月19日经国务院批准设立，2011年9月30日封关运营，是我国第一个设立在陆路边境线上的综合保税区，第一个设立在民族自治区的综合保税区，唯一一个实现与境外直接相连的综合保税区，第一批入区的10个项目分别为北投保税物流仓储项目、长达永睿物流项目、越利马物流项目、中外运物流项目、金贝物流项目、中集国际物流项目、翔越集团物流项目、汉都仪进出口贸易项目、侨盛进出口贸易项目和金盛包装加工项目，涵盖了物流、贸易、加工等企业，总投资5.87亿元；黑龙江绥芬河综合保税区2009年4月21日经国务院批准设立， 2010年8月31日通过国家验收，同年12月22日正式封关运营，是目前中俄边境地区唯一的综合保税区。从上述综保区运营情况看，主要存在如下问题: 1.吸纳资金和项目难度很大。上述两个综保区均处在边境地区，加工配套产业落后，产业集聚尚未形成，边境贸易多是过境货物，如何通过建设综合保税区来弥补这一不足，培育繁荣发达的商贸市场，这是凭祥综合保税区建设需要考虑的重要问题。 2.缺乏高层次商贸人才。综合保税区是一个人才集聚高地。国内综合保税区一般都建立宽松的人才发展环境，利用综合保税区内政府、高教区院校和企业等多方资源，通过引进、培养、培训等多种方式，构建适合综合保税区商贸物流业发展的人才梯队，实现人才培养的多样化和本地化。缺少综合保税区管理、国际资本营运、涉外金融、涉外法律等方面的人才，是凭祥、绥芬河等沿边综合保税区建设的一大弱点。 3.出口加工贸易比重偏低。绥芬河口岸与我市类似，进口货物占口岸货物总量的90%以上，出口货物仅为10%。与已形成一定规模进口资源加工产业和完善高效进口物流产业和市场营销网络相比，出口加工业和境外销售网络才刚刚起步，贸易额不到贸易总额的1%。综合保税区主要是为发展出口贸易、物流和出口加工制造产业而设立，培育和壮大配套产业任重道远。 二、三市主要经济社会发展指标比较分析 （一）地区生产总值。从总量上看：1992年开放之初，珲春、满洲里、绥芬河三市的地区生产总值分别为4.7亿元、4.7亿元和2.8亿元，珲春与满洲里相同，绥芬河经济总量相对较小。经过10年的发展，2002年三市经济总量分别为15.4亿元、20亿元、11.9亿元，已经形成三个梯次，但由于总量都很小，差距并不明显。又经过近10年的发展，2011年三市经济总量分别为100亿元、154.1亿元、91.7亿元，满洲里异军突起，与珲春的总量差距由10年前的4.6亿元，增加至54.1亿元。而绥芬河作为一个地域面积不到珲春十分之一的小城市，经过近20年的发展，已经和珲春市并驾齐驱(参看表2)。从增速上看：1992年—2011年，三市GDP年均增速分别是17.5%、20.2%和20.2%，珲春的年均增长低于满、绥两市2.7个百分点。但从2009年—2011年的情况看，珲春经济增长强劲，GDP增速始终居三市第一位，2011年达到19.2%，比满、绥两市分别高6.1和7.2个百分点(参看表3)。从人均GDP看：2011年三市人均GDP分别为7023美元、9731美元、21832美元，单从这一指标衡量，绥芬河的经济发展水平、人民富裕程度极高。珲春人均GDP在总量上不占优势，但增速则高于满洲里和绥芬河，2011年珲春人均GDP增速分别比满、绥两市高出6.7和12.6个百分点(参看表4)。 （二）产业结构。从三次产业构成看，满洲里、绥芬河产业结构较珲春更加合理。1992年—2011年，珲春三次产业结构由19.3：42.7：38演变为5.0：70.8：24.2，第一、三产业比重分别下降14.3和13.8个百分点，第二产业则提升28.1个百分点。2011年，满洲里三次产业结构为2：29：69，绥芬河为0.6：16.8：82.6，均呈“三二一”格局。经济运行规律揭示，一个国家或地区经济发展水平的高低与三次产业结构直接关联。国民收入处于贫困温饱阶段，三次产业比重呈“一二三”排列；国民收入处于小康阶段，三次产业比重呈“二一三或二三一”排列；国民收入处于富裕阶段，三次产业比重呈“三二一”排列。因此，满洲里、绥芬河的经济发展水平已进入较高阶段(参看表5)。 （三）经济运行质量。财政收入：在2009年金融危机中，满洲里、绥芬河的经济遭受了重挫，满洲里的经济发展至2011年也没有恢复到2008年水平，2009年绥芬河财政收入降幅高达40.6%，而珲春由于经济外向度小、二产比重高，受金融危机影响相对较小，财政收入始终保持稳步增长。2011年珲春、满洲里、绥芬河三市全口径财政收入分别为13亿元、16亿元、12亿元。增速方面，2011年绥芬河以43%的增速位居首位，分别高出满洲里、珲春9.8和6.2个百分点。财政收入占GDP比重是衡量GDP增长质量的重要标志，2011年，三市财政收入占GDP的比重分别为13%、10.4%和13.1%。从财政收入指标看，珲春、绥芬河的GDP增长质量略好于满洲里(参看表6)。工业增加值：珲春在全力推进开发开放的同时，始终抓好工业经济。2011年，珲春规模以上工业增加值为61.7亿元，分别是满洲里的2.2倍、绥芬河的10.8倍；规模以上工业增加值增速分别比满洲里、绥芬河高出20.1和2.5个百分点。但从近三年的情况看，珲春与满洲里、绥芬河在工业经济总量和增速上的差距正在逐年缩小，这说明，满洲里、绥芬河的工业经济正在加速发展。经济发展规律表明，要做大经济总量，关键还要靠工业(参看表7)。城乡居民收入：与自身相比，近年来珲春城乡居民收入实现了较快增长，2009年—2011年，城镇居民人均可支配收入年均增长2.7%，农民人均收入年均增长18.7%。但与满洲里、绥芬河相比，珲春城乡居民收入差距较大。早在2009年，满洲里、绥芬河城镇居民人均可支配收入已突破2万元，而珲春还在1.3万左右波动（参看表8）。2011年，三市城镇居民人均可支配收入分别为13757元、21000元、22865元，增速分别为5.6%、14.8%和17.8%。2011年珲春农民人均纯收入分别为7579元，相当于绥芬河的50%，而且差距呈逐年拉大趋势（满洲里由于农村人口少，故不统计农民人均纯收入指标）（参看表9）。 （四）拉动经济增长因素。固定资产投资：2011年珲春、满洲里、绥芬河三市全社会固定资产投资分别为82.7亿元、100亿元、61.5亿元，分别增长37.3%、220.5%、41.2%。近三年来，珲春与满洲里的固定资产投资总额差距逐年拉大，由2009年的9.2亿元增加到2011年的17.3亿元；与绥芬河的差距在不断缩小，由2009年的36.5亿元减少到2011年的21.2亿元，满、绥两市显示出强劲的发展后劲(参看表10)。社会消费品零售总额：1992年，珲春、满洲里的社会消费品零售总额分别为3.6亿元、3.1亿元（绥芬河没有本年统计指标）。开放20年来，满洲里旅游、购物、文娱、餐饮等特色假日消费经济快速发展，促进了市场繁荣活跃。2011年，三市社会消费品零售额分别达到31.1亿元、85.7亿元、14.8亿元，满洲里比珲春高54.6亿元。2009年—2011年，三市社会消费品零售总额年均增速分别为17.6%、13.5%、14.9%，珲春稍占优势(参看表11)。外贸进出口总额：2009年—2011年，三市外贸进出口总额浮动较大，年均增速分别为24.7%、-2.6%、41.2%。2009年受金融危机影响，三市进出口总额均为负增长，分别下滑17.3%、38.2%、39.8%；2011年，三市进出口总额分别为10.2、63.3、70亿美元，绥芬河外贸进出口总额位居全国边境陆路口岸第一位，分别是珲春的6.9倍、满洲里的1.1倍，增速比珲春、满洲里分别高出2.9和50.9个百分点。相比而言，珲春的对外贸易规模和总额较小(参看表12)。从进出口结构看，绥芬河、满洲里的进口额大于出口额，分别占贸易总额的68%和84%，而珲春以出口为主，出口额占贸易总额的87%。 (五)未来五年经济和社会发展主要指标
（注：以上数据来自三市党代会报告） 珲春是我国图们江区域国际合作开发的桥头堡，是长吉图先导区的窗口，在推进开发开放的征程中，既有比较优势，也存在不足之处。 从优势上看：一是政策和机遇优势明显。珲春是目前我国享受优惠政策最多、最集中的沿边开放城市。除了西部开发、扶贫开发、东北振兴、图们江开发等国家优惠政策外，今年4月，国务院又批准设立了中国图们江区域（珲春）国际合作示范区，这是以“中国”冠名的承担着沿边开发开放和国际合作开发示范区的双重使命的特殊经济功能区，为珲春在更高层次上推进开发开放提供了千载难逢的历史机遇。这些政策所释放的效应，使珲春成为优惠政策的“洼地”和投资兴业的高地。二是资源环境优势突出。珲春是吉林省自然资源富集地区，与满、绥两市相比，珲春土地资源丰富，全市拥有51.1万公顷土地，占全省的2%；水资源丰富，年降水总量34.8亿立方米，共有大小河流52条；矿产资源丰富，特别是煤炭储量达到7.8亿吨；电力资源充足，大唐珲春电厂设计装机容量达140万千瓦，完全具备了实施工业化和开发开放所需要的全部要素条件。三是区位优势得天独厚。珲春是经日本海通往日本、韩国、欧美及我国东南沿海地区的理想陆海联运通道。与满洲里、绥芬河相比，珲春是东北亚区域经济、人口、地理三个重心的交汇点,口岸数量最多、对外通道最多，以珲春为半径，在方圆200公里之内坐落着朝鲜和俄罗斯10个港口，且均与珲春市的4个口岸实现陆路连接。此外，珲春的发展环境优良，基础设施完善，区域承载能力较强，具备了实现大开发、大开放的良好条件。 从差距上看：一是思想观念上存在差距。观念决定思路，思路决定出路。满、绥两市的发展实践证明，一个地方发展的起点固然重要，但后天的奋力拼搏和与时俱进的思想观念，才是争先进位的必胜法宝。1992年开放之初，珲春无论是经济社会发展，还是对外开放都领先于满、绥两市，但是他们找准定位，努力放大口岸优势，着力打造国际商都，已成为新一轮沿边开放的领跑者和典范。正是这种超前的观念、全球化的视野、创新实干的作风，造就了令人惊叹的发展速度。二是体制机制上存在差距。推进开发开放的过程，就是双边或多边之间求同存异、互利共赢的过程。满、绥两市经过多年的不懈努力，与俄罗斯毗邻地区政府建立了紧密的合作关系，建立起相对稳定和灵活的务实合作机制，形成对外开放的“小气候”。如，满洲里市与其对面的后贝加尔斯克市（距离9公里，2万人口，县级）以及赤塔市（距离500公里）保持着十分密切的互动联系。两地领导人之间设有直通电话，可随时驱车往来，共同会商有关事务，频繁时一周内会面数次。正是这种紧密地联系和协作，对保障通道畅通和经贸持续繁荣发挥了不可替代的作用。同时，也促进了跨境旅游的繁荣发展，2011年，珲、满、绥三市旅游外汇收入分别为4411万美元、24000万美元和8602万美元。三是工作方式方法上存在差距。科学而有效的工作方法，是实现目标、加快发展的重要保证。满、绥两市与珲春在对俄罗斯合作方面机会均等，起步阶段基础相同，所要应对的政策、法律条件相同。但是他们在推进合作进程中，主动作为，先行先试，成立对俄经济政策研究机构，专门针对俄罗斯的政策、法律变化，谋划应对之策，破解各种难题，不为困难找理由，只为发展想办法。在具体工作落实上，采取相对独立的工作机制、考核机制、经费拨付和审计机制，对工作成效明显的在政治上重用、经济上重奖，有效解决了“决策容易落实难”的问题。绥芬河综合保税区、高速铁路、机场等重点建设项目都是通过这种方式推进，并取得了实实在在的效果。四是通关环境上存在差距。与满、绥两市相比，珲春的口岸等基础设施条件有待进一步改善，特别是通关环节上，手续繁琐、费用较高。2011年，珲春、满洲里、绥芬河三市口岸过客量分别为190万、140.6万和99万人次，过货量分别为220万吨、2659.6万吨和690万吨，珲春口岸过货量只占满洲里的8.3%，绥芬河的31.8%。另一方面，对外通道通而不畅的问题，始终没有很好的解决，特别是珲卡铁路，一直走走停停，至今已停运6年。 四、关于推进珲春率先发展的几点建议 我州对外开放的重点在珲春，潜力在珲春，希望也在珲春。要实现珲春率先发展，必须解放思想、开拓创新，以超常规的思路、超常规的办法去解决发展道路上遇到的一切困难。 1、解放思想，勇于在先行先试上做文章。改革发展没有止境，解放思想就永无止境。当前，珲春正处在将开发开放推向更高层次的重要关口，面临着艰巨的发展任务，承担着重大的历史责任，必须把解放思想、勇于创新的意识和精神融入到具体工作中。满、绥两市的快速发展，就是得益于他们具备了敢想敢试、敢为人先的开拓精神和扎实苦干、只争朝夕的拼搏精神。他们在开发开放过程中始终能做到大手笔、大气魄，在城市建设上能以全球化的视野、超前的理念去规划和建设，在对外贸易上能积极研究俄罗斯的政策变化和市场变化，始终掌握贸易主动权，在产业发展上能找准突破口，放大优势、做大规模，这正是我们需要学习的地方。在推进珲春国际合作示范区建设进程中，无论是机构设置、规划编制、功能区建设、国际产业对接，还是在完善对外合作和区域联动发展的体制机制上，都要解放思想，以先行先试精神，大胆实践，大胆创新，真抓实干，处理好决策与落实的关系，躬下身子干工作，确保取得成效。 2、攻坚克难，千方百计加快对外通道建设。虽然我们已经实现了借港出海，但通道通而不畅的问题始终困扰着我们，必须在对外通道建设上有所突破。可以尝试把“通道营销”理念引入通道建设领域，以通道项目为基础，广聘专家学者，突出抓好项目的创意、包装和“推销”，使其具备鲜明的“卖点”、强大的说服力和吸引力，从而赢得上级部门的重视和投资商特别是大型跨国航运公司、贸易公司等企业的青睐，使其参与到通道建设和相关运营上来。“通道营销”的重点在“营”，目的在“销”。要在市场分析、项目定位、策略研究等各个环节，进行严谨周密的研究和部署，把“营”的工作做细、做硬，则“销”就自然水到渠成，从而实现内贸货物跨境运输和陆海联运航线常态化运行，并促进新航线、新通道的开辟。此外，还要加快口岸升级改造，实施“大通关”工程，加快口岸联检办公用房、仓储及过境桥等基础设施建设，不断完善通关条件，进一步提高通关能力和综合服务水平。 3、突出特色，努力构建开放型经济体系。通过比较分析，我们看到满、绥两市的经济结构更加科学，显示出外向型特点，更符合边境口岸城市开发开放实际。因此珲春也应加快产业结构调整步伐。一是全力发展第三产业。珲春已经具备做大做强第三产业的条件，完全可以依托区位和口岸优势，利用国际国内两个市场、两种资源，加快发展国际金融、生产服务、服务外包、国际商贸物流等现代服务业，要全力扶持浦项物流、现代豪德等物流企业快速发展，增加人流、物流、资金流，构建国际物流体系。二是扩大边境贸易规模。加强俄、朝市场调查研究，充分挖掘和利用差异效应，下大气力做大做强边境贸易，建设专业边贸市场，举办名优商品展会，抓好境外市场开拓，迅速做大边境贸易规模，带动加工贸易、互市贸易快速发展。加快培育一批外贸大企业、大集团，促进外贸企业转型升级，形成东北亚进出口商品集散地。三是做大旅游产业。实施开发开放，必须把旅游业作为重要的着力点，像抓工业、抓项目一样抓旅游业，搞好旅游产品开发，突出边境、跨国、民俗、生态、冰雪、文化等特色，整合资源，打造精品线路，延长产业链条，促进旅游业与文化产业、与现代服务业融合发展。四是加快推进重大产业项目建设。加大招商引资力度，立足资源优势和产业基础，全力谋划一批重大产业项目，构建集能源矿产、出口加工制造、境外资源开发、跨国旅游等为一体的现代产业集群。 4、打造平台，全面建设图们江区域国际化大都市。作为中国图们江区域国际合作示范区，珲春必须在城市建设上有大的变化和突破。满、绥两市在城市建设上，都体现出适度超前、功能合理、彰显特色、突出优势的原则，集中力量建设了一批重大基础设施，高水平推进城市建设和管理，城市建筑体现出浓郁的异域风情，城市主题特色鲜明，做到了一街一风格、一街一文化、一街一亮点，构成了完美和谐的整体城市形象。珲春要以国际合作示范区建设为契机，找准城市定位，高水准、大手笔搞好城市规划和建设，加快珲春新区建设，统筹抓好老城区，使示范区成为功能完备、环境优美的宜居生态型新区。要把握城市建设主题，突出民族、地域、时代、文化和国际特色，加快向国际化交通枢纽、贸易中心和跨国旅游基地方向发展。强化城市经营理念，扩大城市建设融资平台，实现城市建设多元投入。着力提升区域承载能力，抓好国际产业合作区、边境贸易合作区、中朝珲春经济合作区和中俄珲春经济合作区建设，谋划建设境外产业园区，积极申请设立珲春综合保税区，推动各园区提级进档。
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