新《消费者权益保护法》对商业银行的影响

　　何正启 陈良周德洋

　　2013年10月25日，十二届全国人大常委会第五次会议审议通过了《关于修改<中华人民共和国消费者权益保护法>的决定》，对《消费者权益保护法》（以下简称“《消法》”）进行了较大幅度的修订，进一步完善了我国消费者权益保护法律制度。

　　《消法》的修改背景

　　1993年10月31日，第八届全国人大常委会第四次会议审议通过了《消法》，并于1994年1月1日起实施。近20年来，《消法》在保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济健康发展等方面起到了重要作用。但随着经济社会的快速发展，我国消费领域发生了很大变化：文明、健康、节约资源、保护环境等消费理念渐入人心；互联网的兴起和发展改变了人们的消费方式，网络销售、网络购物渐成规模；将银行、保险（放心保）、证券等金融服务领域明确纳入《消法》适用范围的社会呼声日益高涨；等等。而《消法》中许多规定已不能完全适应我国当前消费者权益保护的需要，有必要修改完善。

　　2013年10月25日，十二届全国人大常委会第五次会议审议通过了《关于修改<中华人民共和国消费者权益保护法>的决定》,新《消法》自2014年3月15日起施行。新《消法》进一步明确了消费者和经营者的权利义务，加大了对消费者权益的保护力度，并相应完善了对违法经营行为的处罚措施，同时对网络购物等新的消费方式进行了规范。新《消法》的实施，对进一步完善我国消费者权益保护法律制度，营造良好消费环境，增强社会消费信心，促进社会主义市场经济健康发展具有积极作用。

　　《消法》的主要修改内容

　　充实细化消费者权益的内容

　　明确加强消费者个人信息保护。针对近年来时有发生的经营者非法收集、使用消费者个人信息，擅自泄露或者非法向他人提供消费者个人信息，严重侵害消费者个人隐私等行为，新《消法》规定消费者享有个人信息依法得到保护的权利，经营者收集、使用消费者个人信息，应当遵循合法、正当、必要的原则，明示目的、方式和范围，并经消费者同意。同时，经营者应当公开其收集、使用规则，并不得违反法律规定和双方约定。经营者及其工作人员对收集的消费者个人信息必须严格保密，不得泄露、出售或者非法向他人提供，并应当采取技术措施和其他必要措施，确保信息安全。未经消费者同意或者请求，或者消费者明确表示拒绝的，经营者不得向其发送商业性信息。

　　进一步完善“三包”规定。鉴于实践中消费者在商品和服务出现质量问题时的退货、更换和修理等合理要求得不到经营者应有的重视，从而引发了消费者大量的投诉申诉等情形，新《消法》进一步明确规定经营者提供的商品或者服务不符合质量要求的，消费者可依国家规定、当事人约定退货，或要求更换、修理等。没有国家规定和当事人约定的，消费者可以自收到商品之日起七日内退货；七日后符合法定解除合同条件的可以及时退货，不符合的可以要求经营者履行更换、修理等义务。

　　加大对欺诈行为的惩罚力度。考虑到原有的双倍赔偿机制并不足以遏制经营者的欺诈行为，经营者采取弄虚作假等欺诈行为侵害消费者合法权益现象时有发生，新《消法》规定经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足500元的，为500元。经营者明知商品或者服务存在缺陷，仍然向消费者提供，造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的，受害人有权要求人身损害赔偿，并有权要求所受损失两倍以下的惩罚性赔偿。

　　强化经营者的义务和责任

　　明确经营者负有召回缺陷商品的义务。新《消法》规定，如经营者发现其提供的商品或者服务存在缺陷，有危及人身、财产安全危险的，应立即向有关行政部门报告和告知消费者，并采取停止销售、警示、召回、无害化处理、销毁、停止生产或者服务等措施。采取召回措施的，经营者应当承担消费者因商品被召回支出的必要费用。该规定直接将我国缺陷商品或服务召回制度的法律位阶由行政法规、规章提升至法律，进步十分巨大。

　　设置经营者举证责任倒置规则。新《消法》设置举证责任倒置规则，进一步缓解消费者在维权时的举证难问题，规定经营者提供的机动车、计算机、电视机、电冰箱、空调器、洗衣机等耐用商品或者装饰装修等服务，消费者自接受商品或者服务之日起六个月内发现瑕疵，发生争议的，由经营者承担有关瑕疵的举证责任。

　　细化经营者的说明义务。为防范经营者的欺诈行为，新《消法》规定经营者应明码标价，真实、全面地向消费者提供有关商品或者服务的质量、性能、用途、有效期限等信息，不得作虚假或者引人误解的宣传。

　　进一步规范格式条款。除了将“格式合同”修改为“格式条款”外，新《消法》还规定经营者使用格式条款时，应当以显著方式提请消费者注意商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等与消费者有重大利害关系的内容，并需按消费者的要求予以说明。格式条款中包含排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理的规定时，其内容无效。

　　强化广告经营者、发布者的责任。为制止针对关系到消费者生命健康安全的商品或者服务发布虚假广告，新《消法》强化了广告经营者、发布者的法律责任，规定造成消费者损害的，应当与提供该商品或者服务的经营者承担连带责任。

　　规范网络购物等新的消费方式

　　保护消费者的知情权。针对网络购物等新兴消费方式中经营者提供信息不真实、不完整、不准确等问题，新《消法》规定采用网络、电视、电话、邮购等方式提供商品或者服务的经营者，应当向消费者提供经营地址、联系方式、商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等信息。

　　保护消费者的自主选择权。针对经营者采用网络、电视、电话、邮购等方式销售商品等情形，新《消法》规定消费者有权自收到商品之日起七日内退货，且无需说明理由，但根据商品性质不宜退货的除外；经营者应当自收到退回商品之日起七日内返还消费者支付的商品价款；退回商品的运费由消费者承担；经营者和消费者另有约定的，按照约定。这一规定赋予消费者在适当期间单方解除合同的权利，有力地保护了消费者的自主选择权。

　　保护消费者的损害赔偿请求权。对于消费者通过网络交易平台购买商品或者接受服务时合法权益受到损害的情形，新《消法》规定消费者可以向销售者或者服务者要求赔偿。如果网络交易平台提供者不能提供销售者或者服务者的真实名称、地址和有效联系方式的，消费者也可以向网络交易平台提供者要求赔偿。网络交易平台提供者明知或者应知销售者或者服务者利用其平台侵害消费者合法权益，未采取必要措施的，依法与该销售者或者服务者承担连带责任。

　　进一步发挥消费者协会的作用。中国消费者协会（以下简称“消协”）于1985年1月12日经国务院批准正式成立。自成立以来，“消协”在保护消费者合法权益方面做了许多卓有成效的工作。为进一步发挥“消协”的作用，新《消法》在现有规定的基础上从以下两方面对“消协”的职能定位进行了完善：一方面对“消协”的定性做了相应修改，将“消协”从“社会团体”修改为具有公益性职能的“社会组织”，同时还要求各级人民政府对“消协”履行职责应当予以必要的经费等支持，进一步支持“消协”的日常工作；另一方面赋予了“消协”可以针对侵害众多消费者合法权益的行为提起公益诉讼等职责，并要求其认真履行职责，听取消费者的意见和建议，接受社会监督。

　　持续强化行政部门的监管职责。为进一步打击假冒伪劣商品，新《消法》对相关行政部门的职责进行了强化。明确行政部门的抽查检验权，有关行政部门在各自的职责范围内，应当定期或者不定期对经营者提供的商品和服务进行抽查检验，并及时向社会公布抽查检验结果。提高行政部门的投诉处理效率，行政部门应当自收到消费者投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知消费者。加大对违法行为的行政处罚力度，对于经营者的违法行为，工商行政管理部门或者其他有关行政部门有权责令改正，并可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、吊销营业执照等处罚措施。

　　新《消法》的不足之处

　　新《消法》对加强消费者权益保护，促进社会主义市场经济健康发展具有积极作用，但其内容存在以下不足：

　　将适用范围仍界定在“为生活消费需要”，存有局限性。新《消法》并未对第2条适用范围进行修改，而是继续保留“为生活消费需要”这一界定。立法者认为，“为生活消费需要”这一界定是从消费活动的性质出发作出的，总体上比较科学，只要消费者是为了个人或家庭的需要，而不是为了生产经营活动或职业活动的需要购买使用商品或接受服务，都应纳入新《消法》的适用范围。然而，随着经济社会发展，商品和服务种类不断推陈出新，我国消费理念、消费结构和消费方式发生了很大变化，单纯从消费活动的性质出发来界定“为生活消费需要”的内涵和外延在面对具体问题时并不十分清晰，实践中仍需要对个案进行主观判断，容易引发争议。例如，《消法》所采用的“为生活消费需要”，与购买金融商品或接受金融服务的大部分行为并不相符（消费信贷等少数情形除外）。其中如个人理财是个人购买金融商品的重要方面，但理财的目的主要是投资，目的在于获得收益，难以将其归于“为生活消费需要”。但新《消法》又规定从事证券、保险、银行业务的经营者应当向消费者提供相关信息，实际上又倾向于将金融机构纳入调整范围，前后并不完全一致。又如，“为生活消费需要”并未真正解决“消费者”、“投资者”和“商品和服务”这些基本概念的界定问题，消费者是否包含自然人和法人、投资者和消费者的如何区分、商品和服务的具体划分标准为何等问题均未能在新《消法》中予以明确，实践中也会给执行新《消法》带来一定困扰。

　　关于格式条款无效的规定显得过于严厉。自《合同法》第39条第二款规定格式条款以来，由于可以简化缔约手续、减少缔约时间，从而降低交易成本，提高生产经营效率，格式条款在当今社会经济生活中得到了普遍运用。但实践中存在部分经营者在采用格式条款订立合同时，并未完全遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，尽到提醒义务和说明义务，相反还利用强势地位通过“霸王条款”侵害消费者合法权益。为遏制“霸王条款”，确保契约公平，新《消法》规定经营者不得以格式条款作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理的规定，不得利用格式条款并借助技术手段强制交易。否则，其内容无效。需要注意的是，该条规定同《合同法》第40条“格式条款具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效”的规定并不完全一致，更加倾向于保护消费者权益，对经营者使用格式条款进行了更严厉的规制。我们认为，由于该条既未区分消费者的主要权利和次要权利，又未区别减轻经营者责任的程度，加上是否公平与合理属于价值判断范畴，因此，实践操作中容易导致大量格式条款被宣布无效。

　　惩罚性赔偿标准的提高还不足以遏制经营者侵害消费者合法权益现象。新《消法》规定，经营者提供商品或服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足500元的，为500元。经营者明知商品或者服务存在缺陷，仍然向消费者提供，造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的，受害人有权要求所受损失两倍以下的惩罚性赔偿。虽然相比于之前的惩罚性赔偿标准有明显进步，但我们认为，即便500元的保底赔偿额这一“门槛规则”对销售低价商品的经营者有一定的威慑力，三倍以下的惩罚性赔偿力度依然不大，对商业欺诈行为的制裁力度仍显脆弱，仍然不能有效保护消费者合法权益。同时，适用惩罚性赔偿需要证明经营者存在欺诈行为，由于只有耐用品和装修装饰等服务才采取举证责任倒置，对于其他商品和服务，消费者很难收集到经营者“明知”的证据，这一定程度上限制了惩罚性赔偿规则的威力。因此，要遏制经营者欺诈现象，需要进一步完善举证责任规则，提高惩罚性赔偿标准。实践中，有很多经营者为树立商品形象，在销售商品时承诺“假一罚十”，对于这种经营者与消费者明确约定更高程度的惩罚性赔偿条款是否有效，涉及到法定惩罚性赔偿是赔偿的最低限度还是最高限度认定标准问题，而新《消法》也未给出明确答案。

　　商业银行应注意的问题

　　新《消法》第十八条第二款和第二十八条首次规定了银行对消费者负有安全保障义务和信息提供义务，同时，银监会也于2013年8月30日发布了《银行业消费者权益保护工作指引》，明确要求商业银行通过适当的程序和措施，公平、公正和诚信地对待银行业消费者。对此，商业银行有必要结合新《消法》和监管规定相关要求，从产品研发、风险揭示、合规营销、依法收费、客户投诉处理、营业场所安全等多个角度来认真研究消费者权益保护工作，积极落实消费者权益保护的全流程管理，并重点关注以下问题：

　　进一步加强个人客户信息保护工作。对商业银行而言，个人客户信息是商业银行在日常经营过程中积累的一项重要基础性数据。近年来商业银行个人客户信息侵权行为时有发生，引起了社会的广泛关注。新《消法》对经营者收集、使用消费者个人信息等方面作出了详细规定，并就经营者对消费者个人信息的侵权行为规定了相应的法律责任。对此，商业银行应进一步建立健全个人客户信息保护的组织架构，制定统一的个人客户信息保护制度，明确个人客户信息资料的采集、使用应遵循合法、正当和必要原则，明示收集、使用信息的目的、方式和范围，公开信息收集、使用规则，加强信息安全的内部控制，运用防火墙、数据加密以及网络安全监控等手段强化客户信息保密管理，对信息的查阅、下载、复制等实行严格的审批、登记和权限管理，防止信息泄露、出售或者非法向他人提供，确保信息安全。在发生或者可能发生信息泄露、丢失的情况时，应当立即采取补救措施。

　　依法履行金融产品和服务的信息披露义务。新《消法》规定，因经营者利用虚假广告或者其他虚假宣传方式提供商品或者服务，消费者合法权益受到损害的，可以向经营者要求赔偿，经营者有欺诈行为的，消费者还可主张购买商品的价款或者接受服务的费用三倍的惩罚性赔偿金。对此，商业银行应加强金融产品和服务信息披露工作，在销售金融产品和提供金融服务过程中遵循诚实信用、如实告知和对消费者负责的原则，主动说明金融产品和服务的性质、收费情况、风险水平、合同主要条款等内容，做到明码标价，禁止欺诈性、误导性宣传，提高信息真实性和透明度，合理揭示金融产品的风险。在履行信息披露义务时，商业银行应注意区分金融产品设计销售阶段、存续阶段和终止阶段的不同要求，确保信息披露的真实性、准确性、完整性和及时性，力求与消费者做到信息对称，保障消费者的知情权。另外，商业银行还应注意信息披露方式，在销售金融产品或提供金融服务时通过协议对信息披露的方式以及在信息传递过程中各方的责任作出具体约定，并明确告知消费者，切实保护消费者合法利益，防范相关风险。

　　对重要格式条款进行特别提示。新《消法》对格式条款进行了严格限制，对此，商业银行应对现有的协议文本全面梳理，重点审查格式条款中是否存在排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理的约定，主动取消或修改协议文本中的“霸王条款”，避免格式条款被宣布无效。同时，在使用格式条款时，商业银行要兼顾消费者的合法权益，以黑字加粗等显著方式提请消费者注意金融产品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等与消费者有重大利害关系的内容，并按照消费者的要求予以说明，避免因商业银行未尽格式条款下的提示义务，导致保护商业银行利益的格式条款被认定无效。

　　不断强化营业场所安全保障工作。所谓经营者对服务场所的安全保障义务，是指经营者在经营场所负有对消费者、潜在的消费者或者其他进入服务场所的人之人身、财产安全的保障义务。新《消法》继《侵权责任法》之后，再次以基本法律形式明确规定经营者的安全保障义务，规定商业银行等经营场所的经营者，应当对消费者尽到安全保障义务；未尽到安全保障义务，造成消费者损害的，应当承担侵权责任。作为经营主体，商业银行应注意按照前述规定做好营业场所的安全保障工作，消除内部不安全因素，保证经营场所使用的建筑物、配套服务设施安全可靠，并采取相应措施防范和制止来自第三方的侵害。同时，商业银行应按照一个诚信善良的经营者应当达到的注意程度，注意对营业场所的不安全因素进行排查，提醒消费者予以注意。

　　不断完善消费者投诉处理机制。消费者投诉处理机制的完善，不仅有利于化解商业银行与消费者的纠纷，维护商业银行声誉，而且有利于商业银行及时掌握业务风险动态，了解消费者的金融诉求。对此，商业银行应进一步完善全面、透明、方便、快捷的消费者投诉处理机制，落实投诉监测分析、处理流程、反馈机制、补偿或赔偿机制，通过客服电话、门户网站、分支机构、营业网点、客户经理以及信访、舆情监测等投诉渠道，认真受理投诉，要及时、妥善地处理纠纷。同时，还应将投诉处理工作纳入经营绩效考评和内控评价体系，及时研究解决投诉处理工作中存在的问题，确保客户投诉处理机制的有效性，妥善处理和解决客户投诉所反映的问题，不断提升服务质量和水平。

　　此外，值得注意的是，新《消法》还规定了经营者采用网络、电视、电话、邮购等方式销售商品，消费者有权自收到商品之日起七日内退货，且无需说明理由。对于商业银行销售的有关金融产品是否应适用该条规定的问题，目前理论界看法不一。有学者认为，商业银行目前普遍采用网络、电话等方式销售金融产品，应该适用上述规定。但也有学者认为，上述规定主要针对销售实体商品，金融产品本质上是金融服务，是电子化的合同关系，不应适用该条规定，且在实践中也难以实施。例如，金融产品中的理财产品在募集期结束后就进入封闭期，如果适用七日无理由退货规定，会导致进入封闭期的理财产品无法正常运作。考虑到该项规定对商业银行影响重大，商业银行可继续跟进关注，并及时做好相应的风险防范措施。

　　(作者单位：中国工商银行总行法律事务部)