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6月28日，审计署审计长刘家义受国务院委托，向十二届全国人大常委会第15次会议作了《2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。审计工作报告综合反映了中央预算执行和其他财政收支状况，深刻揭示了经济社会发展中存在的突出问题和矛盾，提出了进一步加强财政管理的审计建议。 ——审计署开展稳增长等政策措施落实情况跟踪审计纪实 2013年以来，国务院出台了一系列政策措施，坚持区间调控、突出定向和精准调控，统筹贯彻实施稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的各项政策。 取消和下放行政审批事项、推进简政放权；加快棚户区改造、加大保障性安居工程建设；加快城市基础设施建设；扩大“营改增”试点、减轻和公平企业税负…… 这些政策落实情况如何，取得什么样的效果？根据国务院部署，从2014年8月中旬起，由审计署组织全国审计机关对政策措施贯彻落实情况进行跟踪审计。 6月28日，审计署发布了《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。围绕此次报告有关稳增长等政策措施落实情况跟踪审计内容，记者采访了审计署有关负责人和专家学者。 审计工作被赋予新使命，促进打通政策措施贯彻落实的“最先一公里”和“最后一公里” “面对我国经济发展新常态，党中央和国务院陆续出台了一系列稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的政策措施。这些政策措施的落实直接关系到全面深化改革、转变经济发展方式、提高和改善民生等重大决策部署的实现。”审计署有关负责人说。 在新的形势下，审计工作被赋予了新的重要使命。2014年8月，国务院办公厅印发《关于稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况的跟踪审计工作方案》，要求全国审计机关自2014年8月起，持续开展对地方各级人民政府、国务院相关部门贯彻落实政策措施情况的跟踪审计，着力各地区、各部门落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施的总体情况，揭示存在的主要问题和出现的新情况，深入分析问题产生的原因并提出意见和建议，促进政策落地生根和不断完善。 “开展这项跟踪审计，是审计机关依法履行职责的需要。加强审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，既是审计法的立法宗旨，也是审计工作的根本目的和落脚点。” 审计署有关负责人说。 什么是跟踪审计？顾名思义，跟踪审计是跟随被审计事项同步进行的一种审计方式，是审计机关在相关被审计事项发展过程中的某个环节介入，并跟随被审计事项的发展过程持续进行的一种动态监督活动。 “传统的审计，是围绕着资金和权力而运行的，现在把它拓展到对政策执行的跟踪。表面上看，这是简单的审计功能和作用的拓展，但深入一层看，实际上审计的定位在新的形势下发生了重大变化。随着中国把国家治理的现代化目标作为全面深化改革的一个总目标，审计的职能和作用范围也必须在国家治理的事业中重新加以定位，在国家治理的事业中围绕着国家层面的一些重大的宏观经济政策的出台实施以及最终到位，就需要跟踪审计。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇说。 “这是中央赋予审计一个新的使命。十八届三中全会通过了全面深化改革的决定，涉及面很广，作为审计工作来讲，要起到督查员的角色，看改革能不能落地，能不能落实。同时，十八届四中全会特别强调依法治国、依法执政。对政策进行跟踪审计也是依法治国的一个充分体现。” 中央财经大学教授马海涛强调。 目前，国内外经济形势依然错综复杂，从今年一季度经济数据看，经济运行保持在合理区间内，但下行压力仍不容忽视。制造业投资增长乏力，特别是新开工项目计划总投资增速持续放缓，在这种情况下，经济下行容易使风险积聚。 “跟踪审计的作用，体现于在查处问题基础上，通过揭露典型案例，进一步落实责任，有助于打通政策措施贯彻落实的‘最先一公里’和‘最后一公里’、打破‘中梗阻’，确保政令畅通，发挥好政策效果，逐步消除风险隐患，维护经济平稳健康运行。”高培勇说。 连续3季度开展跟踪审计，揭示出项目审批周期长、简政放权力度不够等问题 养兵千日用兵一时。各级审计机关把促进稳增长相关政策措施贯彻落实，作为当前审计工作的重中之重。从2014年8月开始至2015年5月，审计署组织全国各级审计机关连续开展了三个季度的跟踪审计。 2014年三季度、四季度，由审计署直接派出审计组持续对28个国务院相关部门、18个省（区、市）开展了跟踪审计工作；2015年一季度，由审计署直接派出审计组对35个国务院相关部门、18个省（区、市）开展了跟踪审计工作。与此同时，全国各级审计机关，在审计署的统一组织下，也同期开展了此项审计工作。 审计署有关负责人介绍，围绕国务院稳增长等政策措施和宏观调控部署，跟踪审计突出以下五个方面的审计重点：促进重大建设项目加快推进、促进财政资金统筹使用、促进重大政策贯彻落实、促进简政放权和促进防范经济领域风险隐患。 除了查账、看文件外，审计机关还根据审计工作需要，召开座谈会、走访、发调查表等多种方法并用。审计发现，目前各地贯彻落实稳增长等政策措施过程中，存在的问题主要集中在四个方面： 一是部分重大投资项目审批周期长、开工不及时、建设推进慢。至2015年3月底，有43个项目向中央主管部门申报超过半年未获批复，最长4年7个月；另557个已批准项目未按计划开工；46个重大水利工程2014年度投资计划至年底仅完成68%；国家石油储备二期规划的8个基地中，有3个工期延长；6个铁路项目、5个水利项目多报投资完成额。 二是一些部门和地方简政放权力度不够。至2015年3月底，12项行政审批事项尚未按要求取消或合并；15个省自行设置的133项职业资格许可和认定尚未取消；有的部门单位还将行政审批相关事项直接委托或变相指定所属单位办理，2014年违规收费7.24亿元。 三是有关部门推进商事制度改革的具体措施不够协调。至2015年3月底，“三证合一”尚未出台全国统一办法，造成跨区域办理业务困难；商事审批相关制度尚未修订完善；在注册资本实缴改认缴、年检改年报等措施实行后，要求提交验资或年检证明的50多部规章未及时清理。 四是有关部门落实进出口通关服务便利化措施未完全到位。抽查80家进出口企业发现，2014年进出口环节服务性收费仍有81项；抽查59家企业办理重大技术装备关键零部件及原材料进口免税情况发现，审批涉及6个部门、周期5个月左右；审批期间这些企业按免税额提供担保2090笔，造成免税优惠缩水约25%；海关与质检、口岸与产地之间尚未实现检验检疫结果全面互认，仍须分别办理。 “这次审计揭示的问题和我们传统审计揭示的问题不完全一样，我们要揭示违法违规问题，但更要揭示在经济发展过程中阻碍经济正常健康发展的制度性、政策性问题。在摸清情况、查出问题的基础上，我们还要督促整改，促进国务院政策措施落实到位。”审计署有关负责人说。 针对审计发现的问题，审计署提出了以下审计建议： 一是进一步推动重大项目建设。有关部门和地方政府应加快项目审批进度，建立完善重大投资项目协调机制并定期跟踪序时进度，加快推进重大项目建设。 二是进一步加大督查力度。各部门、各地区应建立任务清单制度并加大督查力度，及时研究解决政策措施推进中的困难和问题，定期通报各部门和地方政策落实情况，促进各项政策措施落地生根。 三是进一步强化追责问责机制。对在贯彻落实国家宏观政策措施中不作为、假作为、慢作为的部门、单位和领导干部，要严肃追究责任，确保政令畅通。 据悉，为加快推动各项政策落到实处，自今年5月份起，审计署加大审计力度，加快审计报告节奏，并持续关注以前各阶段发现问题的整改落实情况，切实做到边审计边推动整改。 “从最近了解的情况看，对跟踪审计发现的问题，各部门、各地区高度重视，认真整改，取得了较好成效。” 审计署有关负责人说。 一是各部门、各地区都高度重视审计发现问题并积极采取整改措施。发展改革委、水利部、铁路总公司对于进展缓慢、投资完成率低的重大工程均进一步落实责任，加快审批力度和资金下达以及强化监督；发展改革委、国土资源部、环境保护部等部门继续加强简政放权，取消不合理前置审批条件，整治利用行政权力违规收费等问题；各地区各部门进一步完善相关制度和政策，针对2015年第1季度审计反映的问题制定出台或审议通过管理办法、制度文件13项。 二是截至2015年6月上旬，各项具体问题的整改也在加快推进中。比如截至2015年6月，557个已批准未按计划开工的项目中已有183个开工建设。46个重大水利工程投资完成率上升到88.9%。6个铁路项目通过调整账目、追赶工程进度等方式整改多报的投资完成额22.50亿元。 关于简政放权力度不够问题，有3个中央部门取消4项未按规定取消或合并的行政审批事项。15个省自行设置的133项职业资格许可和认定中已取消74项。 此外，据不完全统计，截至6月上旬，审计署2014年三、四季度跟踪审计中促进新开工415个项目、完工856个项目，另有300多个项目加快了实施进度。资金拨付进度进一步加快，简政放权和其他重大政策措施落实力度进一步加大，有关体制机制进一步完善，一些风险隐患得到及时防范和化解。 “跟踪审计的突出特点之一就是要体现及时性。这次跟踪在发现问题，特别是重大的典型的问题后，在深入分析原因，落实各环节责任主体的基础上，提出了具体可行的整改建议，督促被审计单位及时进行整改，促进了各项政策措施落实和完善，很好地发挥了跟踪审计促进经济健康平稳发展的作用。”高培勇说。 ——访审计署财政审计司副司长胥连碧 在目前“三期”叠加、经济增速放缓的大背景下，通过审计监督，促进盘活财政存量资金，对于稳增长、惠民生具有重要意义。 “按照国务院部署和要求，2013年以来，审计署先后组织了4次较大规模的财政存量资金审计。”审计署财政审计司副司长胥连碧接受《经济日报》记者采访时表示，国务院领导高度重视存量资金审计工作，密切关注每次的审计结果，各部门积极配合，盘活存量资金成效明显。 胥连碧介绍说，国务院于2014年12月底出台了《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，进一步提出了加强财政存量资金管理、提高资金使用效益的工作要求。财政部根据审计结果修订和完善有关制度，出台了一系列专门的文件规定。各级政府及各部门也都积极推进和部署整改工作。 “据目前情况看，各省对审计发现的应盘活未盘活资金清理整合力度比较大，已基本形成实际支出，违规借款等资金已大部分清缴入库。”胥连碧说，各省还积极加大专户清理力度，撤销了一批专户，更加有利于各类财政资金的统筹使用。同时还促进了制度机制的完善。 目前，财政存量资金主要包括四大类资金。预算净结余、预算结转类资金、各类财政专户结存资金、其他财政存量资金。“从审计情况看，存量资金管理上也存在一些问题，反映出财政支出结构不尽合理，财政资金统筹力度不够。”胥连碧表示，一是预算中专项用途的收入比较多，按现行管理办法不能统筹安排。如车辆购置税收入存在结转，政府性基金结转规模也比较大。二是法定挂钩事项支出预算刚性增长，资金闲置量大、不能及时发挥效益。这种挂钩事项“一刀切”的做法很容易造成区域的不平衡。三是一些改革措施或工作部署推进滞后。如某个2009年以来筹集的基金在有的省从未使用。四是财政专户清理不到位。抽查发现地方财政存量资金清理范围未包括各类财政专户。 产生财政存量资金的主要原因有哪些？ 胥连碧分析说，一是各级政府间事权划分不清晰、事权与财权不匹配。政府各部门职能与预算分配权的界定也不够清晰，使财政资金分配中出现多头管理、交叉重复等问题，影响了预算分配的统一性和完整性。 二是随着改革的推进，一些相关法律法规和制度规定没有及时修改完善。为保证重点领域的必要支出，国家曾通过一些法律法规规定了有关支出挂钩事项，或专门设立收费项目解决特定问题，这在财政供给能力和保障程度相对较弱的特定历史时期曾起到积极效果。但当前形势已发生重大变化，有些特定事项早已解决，按既定渠道安排造成现实中大量预算资金沉淀。 此外，还存在预算编制不尽科学、预算监督制约机制不完善的情况。 “加强财政存量资金管理，需要在制度设计、管理方式、监督检查三个方面不断加大改革创新力度。”胥连碧说。 一是加快推进财税体制改革。尽快研究理顺中央与地方事权关系，推行政府权力清单、责任清单制度，建立事权与财权相匹配的财税制度。加快完善转移支付制度，进一步清理整合规范中央专项转移支付，梳理部门间的重复职能，尽快启动中央部门层面专项资金的清理整合工作。加快修订影响财政资金统筹使用的法律制度。 二是加快完善政府预算体系。加强各本预算之间的有机衔接，对投向类似的资金应做好衔接。清理压缩政府性基金种类，取消未列入政府性基金目录清单、增加市场主体负担、一般公共预算已保障、政策目标已实现的政府性基金项目；对征收来源类似、使用方向类同的政府性基金分类合并。完善国有资本经营收益管理方式，界定国有资本经营预算支出范围。规范各本预算间的调入方式。要建立项目动态调整机制，推进重点财政资金统筹使用，切实盘活存量资金。 三是加快建立健全责任制和责任追究机制。建立财政资金统筹使用任务清单和时间表，加强经常性检查和审计监督，对于未按规定完成的，要严肃追究责任。建立从项目申报到财政资金拨付全过程的权力和责任清单制度，切实明确权责；对违规问题一案双查，追查申报、审批等环节相关责任。 既是“查账员”，也是“督查员” 审计工作给人的一般直观印象，就是查账，也就是检查会计账目。审计署开展稳增长等政策措施落实情况跟踪审计的披露，向公众展示了审计工作在新时期的更重要角色和更丰富内涵。 在新的时期，国家审计机关履行审计监督的职能，不仅在于对财务会计和经济活动的纠弊治乱，更是国家治理大系统中的一个“免疫系统”，是国家治理的基石和推动国家治理现代化的重要保障。 正是基于上述定位，审计被赋予了更重要的使命，审计机关不但要当好“查账员”，还要当好“督查员”，对重大决策部署的贯彻落实情况持续进行跟踪审计，促进政策落地生根和不断完善。 对各地区各部门贯彻落实政策措施情况进行审计监督，审计机关已经进行过一些探索。比如2008年以来，审计机关对汶川地震灾后恢复重建、京沪高速铁路建设、城镇保障性安居工程等国家重大工程进行过跟踪审计，也对扩内需相关政策措施落实情况进行过跟踪审计，这些审计都取得了较好的效果。政策跟踪审计体现了审计不仅仅是事后监督，全过程跟踪监督也是审计保障国民经济和社会健康发展、发挥“免疫系统”功能的具体方式和方法。 当前经济下行压力加大，保持经济运行在合理区间是经济工作的重中之重。如何防范经济下行风险、实现经济持续健康发展，对经济社会发展全局至关重要。中央出台了一系列稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施，这些措施是否政令畅通，是否能够落到实处，无疑需要进行深入、严肃的督查。因此，此次跟踪审计的重要意义不言而喻。 从这次跟踪审计结果看，审计机关揭示了各地各部门贯彻落实稳增长等政策措施存在的问题，提出切实可行的审计意见和建议，相关地方、部门也进行了认真整改，审计效果充分体现。 同时我们也要看到，要保障国民经济和社会健康发展，需要对各地各部门落实政策措施情况进行持续跟踪审计。跟踪审计不能只是“一阵风”，而是应持之以恒。审计机关将着力在“摸清情况、揭示问题、督促整改”下功夫，加大揭示和反映不作为、慢作为、乱作为的力度，坚定不移地促进深化改革，着力推动相关制度规定改进和完善。 政策再好，不作为、不落实，就会落空，信心也会慢慢丧失。我们期待着通过跟踪审计，一方面对懒政怠政、不作为抓典型、严肃问责，同时总结积极、主动、有效作为的典型，创新激励机制，促进各级干部履职尽责、敢于担当、主动作为。（作者：振法） 来源：经济日报记者曾金华、崔文苑 视频：中国经济网 编辑：王玥、王咏倩 制图：卢嘉 觉得内容不错？欢迎点赞！ ↓↓↓ |
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