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行政协议，是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。修改后的行政诉讼法将特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议纳入行政诉讼的受案范围。具体到国有土地上房屋征收补偿协议，行政诉讼法解决了行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除房屋征收补偿协议的“民告官”问题，但并未将被征收人不按照征收补偿协议履行搬迁义务的“官告民”问题纳入行政诉讼范围解决。从实践来看，被征收人不履行征收补偿协议的情形亦不在少数。对此，行政机关的救济通道何在？是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）提起诉讼，还是可以直接根据行政诉讼法的规定向法院申请强制执行？在被征收人起诉行政机关的征收补偿协议诉讼期间，行政机关能否向法院申请先予执行？这些都是实践中亟待解决的问题。 一、征收补偿协议的强制执行问题 《征补条例》第二十五条第二款规定，补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。《征补条例》对提起的究竟应该是什么性质的诉讼含糊其词。在行政诉讼法未作修改之前，司法实践中有的按照民事案件受理，有的按照行政案件受理。修改后的行政诉讼法第十二条第一款第(十一)项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》将房屋征收补偿协议纳入行政诉讼受案范围，明确了被征收人起诉行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除房屋征收补偿协议的行政诉讼性质。但对于行政机关而言，如果被征收人不按照征收补偿协议履行搬迁义务，显然不能适用行政诉讼法前述规定，因为行政机关作原告与行政诉讼法的性质相悖。那么，行政机关按照《征补条例》第二十五条之规定，其“依法提起诉讼”所依据的法律又何在呢？ 笔者认为，从行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼受案范围的规定看，如果被征收人起诉行政机关按照行政诉讼处理，而行政机关起诉被征收人则只能按照民事诉讼处理。但这样的处理模式带来的问题是显而易见的。因为就征收补偿协议这一特定事实而言，“山还是那座山，河还是那条河”，仅因起诉主体的不同而形成不同性质的诉讼，从而在适用法律上有所差别，在法理上难以说通。据此，行政诉讼法的这一规定实际上已经排除了行政机关直接适用《征补条例》起诉被征收人。因此被征收人不按照征收补偿协议履行搬迁义务的，行政机关可供选择的路径就是直接根据行政诉讼法第九十七条的规定，向法院申请强制搬迁。因为行政协议作为双方行政行为虽然在表现形式上体现为协议而与单方行政行为有别，但其作为行政行为的性质并未改变。在被征收人不按征收补偿协议履行搬迁义务的情况下，行政机关向法院申请强制搬迁则符合行政诉讼法的规定。在具体的操作层面，行政机关应当遵守行政诉讼法和行政强制法有关强制执行的规定。 第一，保障被征收人的诉权。“没有救济就没有权利”。为了防止违法行政行为侵害行政相对人的合法权益，法律为行政相对人设定了必要的、有效的救济途径。行政诉讼法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依本法向人民法院提起诉讼。同时，该法第四十六条和第九十七条还规定，公民、法人或者其他组织直接提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出；在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。据此，行政诉讼法将保障行政相对人的诉权作为行政行为强制执行的前提条件。在法定的起诉期限届满前，即使行政相对人未履行行政行为，行政机关都不能申请法院强制执行，或者依法强制执行。立法设定起诉期限的意义在于确保当事人有是否寻求司法保护的选择权和行使这种选择权的思考、行动时间，并督促当事人及时启动权利救济程序。起诉期限是决定当事人权利、决定法的公正内含的重要制度。因此，行政诉讼法将征收补偿协议作为可诉对象在法定的6个月起诉期限尚未届满之前，行政机关不能申请法院强制执行。 第二，在法定期限内提出。行政机关申请法院强制执行，应当在法定的起诉期限届满之日起3个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，法院不予受理。这是行政强制法第五十三条对行政机关申请强制执行的时限要求。 第三，先行催告。行政机关申请法院强制执行前，应当催告被征收人履行搬迁义务。催告书送达10日后当事人仍未履行搬迁义务的，行政机关可以向房屋所在地有管辖权的法院申请强制执行。这是行政强制法第五十四条对行政机关向被征收人作出强制方法告诫的要求，目的是为了促使被征收人能够按时自动履行其义务。德国学者将之称为行政执行程序中的第一个执行性行政行为，随之而来的确定强制方法是行政执行程序中的第二个也是最后一个执行性行政行为。先行催告，是行政强制中“期待当事人自我履行原则”的体现，即行政强制执行前，尽量要使当事人自觉履行行政法律义务，非迫不得已不以国家机关的强制执行去代替当事人的自动履行。这既是现代行政法保障行政相对人的主体地位使然，也是提倡行政合作精神的必然结果。正如博登海默所言：“法律制度功效的首要保证必须是它能为社会接受；……强制性的制裁只能作为次要的辅助性的保证。” 第四，按要求提供相关材料。根据行政强制法第五十五条，参照《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第二条有关申请法院强制执行征收补偿决定的要求，行政机关申请法院强制执行征收补偿协议应提供以下材料：（一）强制执行申请书；（二）征收补偿协议及签订征收补偿协议所依据的房屋征收决定和征收补偿方案、被征收房屋价值评估报告等；（三）征收补偿协议履行情况；（四）行政机关催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见；（五）社会稳定风险评估材料；（六）申请强制执行的房屋状况；（七）被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况；（八）法律、行政法规规定应当提交的其他材料。强制执行申请书应当由申请机关负责人签名，加盖申请机关印章，并注明日期。 二、征收补偿协议的先予执行问题 行政诉讼法第五十六条确立了诉讼不停止执行原则，即行政行为不因起诉而停止执行，但法律、法规规定停止执行的除外。这里的诉讼不停止执行原则所指向的应当是行政行为本身的效力，而这种执行当属于具有行政强制执行权的行政机关的自行实施行政行为。因行政强制执行权的实施意味着国家公权力直接对相对人的人身或财产施加强力，系对相对人生活资源、利益的重大干预。因此，行政强制执行的基本原则之一即是行政强制执行法定原则，核心是要严格体现行政强制执行法律保留原则，行政机关的强制执行权的取得必须要有法律依据，遵循“法无授权不可为”，其出发点在于防止行政机关滥用强制执行权对行政相对人的权益构成不法侵害。由此可见，在行政相对人起诉时，根据法律授权具有行政强制执行权可自行执行的行政机关才可能实现不中止执行，否则，事实上，起诉即中止行政行为的执行。也就是说，如果行政机关具有行政强制执行权，则有可能在行政相对人起诉时并不停止行政行为的执行，也有可能在诉讼中停止执行而在法院的维持判决后强制执行。如果行政机关未被赋予行政强制执行权，则只有在相对人既不起诉也不履行的条件下，方可申请法院强制执行。 对此，修改前的行政诉讼法对先予执行未作规定。在2000年公布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称2000年司法解释）第九十四条规定，“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。”该司法解释确立了严格条件下被告或者具体行政行为确定的权利人在诉讼期间申请先予执行行政行为的权利。修改后的行政诉讼法第五十七条吸收了2000年司法解释第四十八条第二款（人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行）之规定，对行政诉讼中的先予执行予以了明确，将其限定于公民起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的范围，而排除了行政机关申请先予执行行政相对人的权利。实际上，行政诉讼法的这一规定，意味着对上述司法解释第九十四条的废止。据此，在征收补偿协议的行政诉讼期间，行政机关不能申请法院先予执行征收补偿协议。 （作者单位：浙江省高级人民法院） |
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