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文章作者：季为民供稿 作者单位:中国社会科学院直属机关党委 改革开放以来，我国的广播电视事业迅速发展，成为最具影响力的大众传媒之一，不仅宣传党的方针政策，传达政令，引导舆论，也传播信息，服务社会，是社会主义先进文化的重要载体，在构建社会主义和谐社会方面发挥着不可替代的作用，是满足人民日益增长的精神文化需求，构建整个中华民族的主流价值观的重要阵地。然而，发展迅猛的广播电视业也面临着诸多问题，如某些从业者的行为有失规范而又无所适从，一些节目内容引起非议而又无规可依、无制可循，暴力、色情、低俗之风引起了社会关注和公众批评却依然故我。这些现象表明，目前我国广播电视的节目内容管理模式已难以适应形势发展的需要。按照党的十六大提出的依法执政原则，按照宪法依法治国的原则，适应文化体制改革的新形势，探索有利于发展社会主义文化事业与文化产业的节目内容管理模式，已成为十分紧迫和重要的课题。中国广播电视学会委托交办课题“广播电视节目审议规则（建议稿）》”正是围绕这一重大课题，探索符合中国国情的节目内容管理模式。该课题最近顺利结项，最终成果《广播电视节目审议规则（建议稿）》得到有关部门肯定。
课题组认为，要保证我国广播电视业的健康发展，应该从推动广播电视行业自律入手，探索符合中国国情的节目内容管理新模式。一方面，在制度框架上，将目前党和政府对节目内容以口头方式直接领导的管理模式逐步转变为党和政府通过指导行业协会以符合法律规范的书面规则方式的政策性引导；另一方面，将我国现行有效的法律、法规、规章、司法解释中与广播电视传播内容有关的规定逐一条文化，以采编播人员和节目制作人员便于理解的语言表达，以他们便于使用的格式梳理，以便于操作的程序保证实施。 一、我国广播电视节目内容管理模式的现状研究 1940年12月30日，中国共产党领导的我国第一座人民广播电台——延安新华广播电台开始播音，它标志着我国广播业的诞生，距今已有60多年的历史；1958年5月1日，新中国成立后的第一座电视台——北京电视台（即中央电视台）开始试播，同年9月2日正式播放节目，它标志着我国电视业的诞生，距今已有46年的历史。这就是说，以广播业为起点的我国广播电视业已经走过了半个多世纪的历史。 和发达国家广播电视节目内容的管理模式相比，我国有着非常多的不同，其中重要的一点是：作为强制性规范的法律不多，作为没有强制性的自律性规范也不多，真正起主要作用的是由行业组织制定并执行的准自律和准法律的管理规范。但目前我国广播电视节目内容管理中，他律性（法律、政策、纪律、甚至口头传达的宣传精神等强制性）规范占了主导地位，而准法律或准自律性的规范几乎是一个空白。这种传统的内容管理模式虽然有其价值，但也有难以避免的缺陷，尤其缺少弹性，播出机构缺乏自我约束，“一管就死，一放就乱”可能是最突出的问题；同时，从业者职业道德疲软，行业自律机制生长缓慢，公众在对广播电视节目的监管中难以发挥作用，完全不符合建设法治政府，实现小政府、大社会的民主法治发展的大趋势。 二、《审议规则》的性质与定位 《审议规则》是中国广播电视协会作为行业组织，根据政府的依法指导，按照自身章程规定所制定的节目内容管理规则和程序，它不是法律，而属于符合法律精神与原则以及协会章程的自律性规范。 “性质与定位”始终是该课题一个根本性的问题。如果完全没有强制力，再具操作性的规范也如同一纸空文。但目前中国广播电视行业协会自身并不具有制定强制性规范的权力。这种权力有三个来源：一是因法律授权而具强制性；二是因政府授权而具强制性；三是因会员代表大会授权而具强制性。三者之中，前者的合法性程度最高，较为稳定和成功的类似设计均采用这种方式，如英国、韩国、日本、澳大利亚等国均由议会制定的《广播法》授权政府组织专门委员会或授权行业协会制定节目准则。我国目前不具备这种条件。而政府授权的问题较为复杂，按《广播电视管理条例》第六条的规定：“全国性广播电视行业的社会团体按照其章程，实行自律管理，并在国务院广播电视行政部门的指导下开展活动。”这一规定无法支持国务院广播电视行政部门授权行业协会制定具有一定强制性规范的制度设计。换言之，政府授权行业协会制定具有强制力的《审议规则》没有法律依据。因此，《审议规则》的强制性只能选择第三个来源，即会员代表大会的通过，或会员对《审议规则》的逐一承认。在这种设计中，《审议规则》的行业性自律管理的性质就与《广播电视管理条例》中的相关规定完全吻合了。 根据以上考虑，课题组在第一条中明确了它的性质与定位：自律性的节目内容规范，具有一定的强制性（强于从业者及播出机构的自我约束，弱于政府的依法处罚），协会按照《审议规则》监管并处理播出机构的权力来源于行业整体认可按照本规则进行自我约束的承诺和动力。 三、《审议规则》的内容及其把握原则 《审议规则》中有大量对节目内容的规范性要求，它主要体现在第四章“审议规则”中。 什么节目内容应当受到该《审议规则》的约束，什么不应当被纳入，均必须遵循一定的原则。虽然该《审议规则》是自律性质的，但却可以导致（程度弱于政府依法处罚的）公开处理的后果（见第五章），因此必须在表达自由与对表达自由的限制之间寻求平衡，既不能设障过多或过于严苛，也不能过于自由与放任。 课题组把握的原则是，除少数在业内有公认的职业道德规范（如第十三条[被采访者的知情同意]、第十四条[未经预约的采访]、第十五条[以礼相待]、第十九条[保护消息源]、第二十条[灾难]等）外，只选择那些法律有明确规定的内容。《审议规则》所做的工作，主要是将分散在不同形态的有效法律规范当中的规定集中起来，加以消化和整理，对采编播人员和节目制作人而言以“三个便于”（便于理解的语言表达，便于使用的格式梳理，便于操作的程序保证实施）的原则做出条文化的表达。对那些虽不违反法律，但明显有违新闻职业道德的规范，该规则很少涉及，可由各播出机构以内部手册的方式进一步细化。 四、《审议规则》的几个重要的制度性设计 1.节目分时段制度 在对若干发达国家广播电视节目标准类的文件进行研究后课题组发现：由于广播电视进入千家万户，家长们对暴力、淫秽色情等不良信息对未成年人的影响的反感与抵制，是各国制定节目标准的最初动力。因此，发达国家广播电视节目标准大多规定有电视节目分级制度，它一方面保护了未成年人的成长环境，另一方面保证了节目的多样性。我国广电总局规定，涉案剧只能在22：00以后播放，其目的也是为了避免未成年人受到某些负面影响，这表明我国已经有了节目分级或分类制度的雏形。课题组对《审议规则》的设计在此基础上向前进了一步——借鉴发达国家和我国香港特区的制度，根据不同节目内容对不同年龄的未成年人负面影响的程度，将节目类型分为三类，这一制度性设计也为后文的多条内容的实现奠定了制度基础。 2.公众投诉制度 宪法规定，我国的广播电视业为社会主义服务，为人民服务。但在广播电视节目内容的管理方面，由于广播电视行业内部缺少与公众沟通的制度性管道，公众常常难以发挥应有的作用，另一方面，少数甚至个别受众对节目的批评就会导致某个节目受到检查甚至停播的处罚。由于缺少恰当的评价体系和救济制度，节目制作者虽然服从，但对这种无章可循的批评和无法预见的机会风险却时有抱怨。 课题组在第五章“投诉与罚则”中，将行业组织启动监管的条件规定为五项，一般的监管因节目覆盖范围和数量的公众投诉而启动，少于规定数量的投诉不予监管，这是考虑到我国人口众多，众口难调，应当给节目制作者预留创作自由的空间，不至动辄因公众投诉而导致违反《审议规则》的处理，同时也避免节目制作者间的不正当竞争。行业组织的监管是相对被动的，除非公众投诉达到一定比率，一般不应主动监管，以利发挥制作和播出机构的创新精神并促使他们自我约束。但同时《审议规则》也为行业组织在个别情况下主动实施监管规定了依据。个别情况下，行业组织认为自己的能力不足以制止不良节目的播出时，还可运用“建议政府监管”这一条款。 3.对播出机构的处理制度 首先是对确实违反《审议规则》，情节较为严重，性质较为恶劣的应当做出处理决定。处理决定以《处理决定书》的形式表达，处理方式包括：要求更正、要求向公众致歉、要求修改相关节目内容或调整相关节目播出时间、建议处分相关责任人、通报行业组织的批评与谴责等。同时要求对行业组织的《处理决定书》应当以一定的方式公开。对那些违反《审议规则》情节较轻，尚不构成处理的，行业组织可以对播出机构给出一份警告书或提醒书，播出机构应当在规定期限内提出改进措施。行业组织的处理结果应当书面反馈给投诉人，同时受到处罚的播出机构也有权提起重新审议程序以获得救济。 处理制度是《审议规则》具有一定强制力的重要标志。在这项制度设计中课题组有这样两点基本考虑：一是行业组织的处理不能强于政府的处罚，并应当与政府依《广播电视管理条例》中规定的处罚制度相衔接；二是要为处理提供救济渠道，这是《审议规则》第七条确定的原则，其中重新审议程序（见第四十三条、第四十四条）的设计体现了这一初衷。这一设计不仅体现民主与公平，也是为《审议规则》这项新制度的实践预留了自我调整的空间。 五、关于实施《审议规则》的两项建议 1.成立广播电视节目标准委员会（以下简称“委员会”）及其工作机构 《审议规则》的实施是一个重大问题，是一个根本性的制度性调整与改革，“行业组织应当成立广播电视节目标准委员会，负责制定修改《审议规则》并对播出机构违反《审议规则》的行为实施监管”。课题组认为，世界各发达国家的政府均不直接管理广播电视的节目内容，而是由一个委员会履行职责，他们的权力有的是法律授予，有的是政府委托，有的是行业集体认同。委员会根据一定的章程成立，其成员由一些具有社会声望的贤达人士组成，具有广泛的代表性。委员会之下有工作机构，负责处理具体事务。委员会只就重大事项（如是否处理播出机构）做出决定，一般日常工作由委员会的工作机构完成。 2.选择试点地区或单位 为检验《审议规则》的科学性，应当选择一个地区或单位进行试点，为全面实施《审议规则》创造条件。 六、总体评价 该课题探索符合我国国情的节目内容管理的新模式，具有重要的实践意义，也为相关的理论研究提供了宝贵的范本。有学者认为，“对广电行业来说，这是一项重要的基础性、开创性和建设性工程”。有学者认为此规则“是一个充分具备中国特色、同时与国际经验接轨的研究成果，从某种意义上来说，填补了中国媒体法与职业伦理领域中的一项空白”。 同时，该课题具有丰富的创新内容。该课题在广播电视节目管理方面提出了一种新模式，有的学者称之为“提出了对广播电视节目制作实行行政管理和行业自律相结合或在行政授权下实行行业自治也就是所谓'共律’（co-regulation）的构想”；有的学者称为“准法律管理模式”，“在突出广播电视传播内容管理的同时，加强了广播电视传播自律这个薄弱环节”。有学者认为，在具体措施内容方面，该课题提出节目分时段播出制度、公众投诉制度等设想具有开创性，尤其其中关于保护未成年人的有关制度符合宪法规定的人权原则，“具有特别的进步意义”。 此外，该课题充分吸收了我国现行有效规范中的相关内容，充分借鉴了相关国家的经验和做法，“体现了深厚的综合学术功底和丰富的实践经验，是一个理论联系实际、具有重要实际应用价值的可喜成果”，提出的诸项建议在总体上符合我国广播电视业的实际情况，具有较强的实践性。 |
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