【建言献策】现代智库在地方决策中的作用机制及提升策略研究———以山东省为例

作者：山东师范大学管理科学与工程学院副教授 朱瑾 山东师范大学 刘文政 山东省政协办公厅 刘仁山

现代智库发源于西方国家,成为政府决策的重要支持,也被称为除了立法、行政和司法以外的“第四权力中心”，发挥着重要作用。近年来，我国越来越重视现代智库对决策的支持作用。2015年1月，中共中央办公厅国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》就加强中国特色新型智库的意义、目标、格局、体制及保障等问题做了重要部署。《2015年国务院政府工作报告》中也明确指出：“积极推进决策科学化民主化，重视发挥智库作用。”在党和国家对现代智库充分重视的形势下，地方政府如何能够将现代智库作为地区决策科学化制度化民主化的重要力量，通过加强智库建设，改进各类智库参与决策的相关机制，改进政府职能，就成了当前重要的问题。

智库，也称思想库（thinktank）、脑力库（Briantank）或称智囊团（Briantrust），是一类相对独立的决策咨询机构，通过专门的运行机制，为政府及有关部门就社会政治经济等重大问题提供可操作的决策建议。智库机构由具有理论或实践经验的专家组成，能够通过理论分析、信息收集等方式为决策者在处理社会、经济、科技、军事、外交等方面问题出谋划策，提供最佳理论、策略、方法和思想，并且还可以在政策实施、观念传播等方面起到重要的辅导和支持作用。我国的智库从其发展历史看，主要以官方智库形式存在，独立性强，但是其专业化程度高，为政府决策发挥了重要作用。

山东省十分重视决策科学化制度化民主化建设，重视专家在决策中发挥的作用，各种类型的智库机构快速发展。各类智库机构围绕省委省政府及各级相关部门的决策要求开展了大量的决策研究，贡献了大量有价值的策略研究成果。但是随着社会对各类决策质量和数量要求的大政府及各级相关部门的决策要求开展了大量的决策研究，贡献了大量有价值的策略研究成果。但是随着社会对各类决策质量和数量要求的大幅度提高，同时根据国家“切实加强政府自身建设”的相关要求，山东省在智库参与决策的机制设计、运行过程和质量管控等方面仍然面临一定的问题，这些问题在各地区智库参与决策中也具有较大的代表性，因此有必要对当前现代智库发展现状和参与地区决策的问题进行深度剖析，据此提出优化现代智库促进地区决策水平的策略，更好的服务于科学化、制度化和民主化决策的实践。

一、现代智库对决策的作用机制

总的来说，现代智库对政府决策的作用是通过项目制方式来开展研究的。政府或有关部门遇到决策的重要问题时，就会面向社会或特定的智库机构进行决策咨询，以项目为形式进行招标，寻找合适的决策方案。但是具体来说，这些项目的来源以及智库参与项目决策的程度又大有不同。现根据参与政府决策的不同智库类别对其作用机制进行具体分析。

（一）社科院、党校行政学院等官方智库参与决策的机制

社科院主要是为政府提供社会科学方面的政策参考，涉及面非常广泛。各级社科院内部设有许多不同的研究所、研究基地、研究中心等部门，主要工作方式是针对热点或者预设的课题进行研究，提出研究结果，通过内参等多种方式对决策部门发挥影响。此外，各类研究报告、调研报告、论文和著作等也成为政府决策的重要支撑。

党校、行政学院也对政府决策发挥着重要作用。除了常见的政策研究之外，党校行政学院通过组织研究授课、组织党政干部培训，不断将相关决策进行系统化研究和完善丰富。尤其是一些正在探索中的理论或者决策出台时，由于不够系统或者缺乏理论架构支撑，也没有足够的实践经验，而党校行政学院的培训工作往往能够将这些探索不断推进，还会将决策的共识性提到最高，将决策推向实际，达到理论与实践的结合。

（二）社会团体型智库参与决策的机制

以各级社科联、科协为纽带的各类行业协会、地区商会、学会等的社会团体，还有那些自有关政府部门脱钩而来的协会、行会、商会等，因为其与相关政府部门有较多的联系，并且又对某些行业有较为深入的了解，同时聚拢了大量相关领域的专家学者，因此在组织政府决策咨询方面具有较大优势。社科联及科协在组织社团型智库方面具有很好的基础，山东省社科联下属社团近200个，会员超过20万人，而山东省科协下属省级学会共142个，会员43万人。有些社会团体的职能不仅包括决策咨询，还肩负着某些行业管理、协调、培训、会议等职能，智库职能只是其职能中的一种，而其研究人员与第一类智库机构不同，往往是来自其专家库的兼职研究人员，社团型智库通过项目组织专家进行调查研究和决策咨询。随着国家加快党政机关与社团的脱钩及政府购买服务的深入推进，社会团体型智库在一些行业性、地区性、专业性问题上的影响力将进一步增强，从而促进其在政府决策中的作用，但也有一些机制亟需进一步完善和优化。

（三）高校、科研院所型智库参与决策的机制

高校、科研院所中的专家学者为政府决策提供了大量的智力支持，其参与政府决策的过程也主要是通过申请项目来进行的。高校、科研院所中的各类研究所通过参与各级各类政府的咨询项目的招标，给出相应的决策建议。这种类型的智库其特点是有相当一部分学者在基础理论研究方面具有较多积累，因此能够将理论与实践进行较好的结合，但也需要更加注重应用对策的研究。在组织这些机构参与决策的过程中，各类软科学办公室起到较大的作用。特别是通过一些软科学研究基地重点支持为政府决策服务的调查研究，在促进政府决策科学化、民族化、制度化方面起到了重要的促进作用。

（四）企业型智库参与决策的机制

挂靠在企业内的研究所及民间注册的独立研究机构、咨询公司等也是我国智库中不可或缺的一类。这些研究所的经费支持均由企业化运作，主要通过承接企业调研和咨询项目以及各级各类政府及企事业单位的研究项目而获得收入。企业智库以其专业化的调研和规划能力为客户提供相关领域的咨询建议，一些地方政府的专门性规划、相关调研工作等通过项目招标方式由企业智库来承担。目前，一些小型企业智库受到规模限制，承担政府决策咨询的项目还较有限。

（五）参事室、党委政府研究室及政府部门内设的研究部门参与决策的机制

这些机构虽然不属于政府的“外脑”，但是因其专门进行决策研究，因此对政府决策起着至关重要的作用。参事室主要是各个领域具有话语权的领袖级人物组成，是最具权威的智库类型之一。山东省一般为20名左右，参事们定期与省主要领导接触，直接向政府提出意见和建议；有的时候主要领导会就某些问题征询意见建议，并将其征询结果融合到自己决策中，影响政策制定。

政策研究室职能包括调查研究、政策研究等等。在很多决策出台前，领导人一般会就某个专题或者某项政策的制定到各地、各领域、各方面进行考察调研，政策研究室的主要负责人也会跟随进行调研。政策研究室在考察调研结束后，将考察过程中遇到的有关方面的情况、各地出现的问题、探索的办法、努力的结果等等总结、加以提升，最终对初步设想的政策进行完善、补充或者重新制定。因此，党委和政府的政研室对决策影响也很大。

（六）各级政协、人大参与决策的机制

各级政协作为我国特殊的政治组织，在某些领域发挥着智库的作用，也是辅助政府决策的重要外脑。政协履职途径就是建言献策，主要体现在：一是政协提案，提案由各组织、各民主党派、工商联或者委员个人提交的，主要是针对党委政府工作重点、社会经济发展、保障服务民生等角度提出思路、见解、措施，这些提案会通过组织渠道，分别送交涉及到的部门或单位，收到提案的部门或者单位需要作出答复，提出整改要求的，要根据实际作出整改措施，从而影响部门决策。二是专题协商会、协商座谈会等，由政协机关根据年度安排或者某些重要工作临时安排，有很强的针对性，这种协商议题切口较少，题目更加专一，与会人员更加专业，提出的建议也更具体、更有操作性，与党委政府当前工作结合得更紧，对党委政府作出决策、更好开展工作有更好的影响力。三是建议案，即由政协常委会根据年度安排，向省委、省政府提交建议案，建议案是常委会工作的成果体现，每年建议案数量不多，不超过6个，但质量非常高，建议案提交前须常委会全体常委研究通过、并由主席签发，才能报送省委、省政府。此外，各级人大也在立法协商方面影响政府决策。

二、现代智库在山东决策的作用现状及问题

（一）积极发展，各具特色

从上述分类分析中，我们看到，山东省各种类型的智库积极发展，在促进山东决策科学化、制度化和民主化方面发挥着越来越重要的地位。省内各级党委政府的决策往往都是经过一种或多种形式的智库进行参与而制定的。官方智库一直是决策的重要支撑，社团型智库在政府购买服务方面扮演着越来越重要的作用，高校智库在软科学办公室等的领导下其决策支持水平不断提升，企业智库数量大增，在专业化细分市场当中为政府提供更多一手的决策支持资料和建议。随着国家和山东省对智库参与决策方面的重视和支持力度的增加，各类智库将会对山东省发展提供更多专业化高水准的决策建议。

（二）条块分割，规模差距大

现有智库机构在构建时，一般是由党政有关部门根据决策的需要建设的，社团类智库往往有其依托的政府部门，而学校和其他组织构建也根据其各自的研究需要构建智库机构。从智库构建的角度来说，可以说是比较分散和无序的。而一些新近发展起来的企业智库，往往由于一些政府或企业决策需求尤其是调研需求而建立起来，但是规模往往很小，只能承担较局限的职能。目前，官方智库和高校智库规模较大，社团类智库正在逐渐扩充其规模，而企业智库的规模过小，在各大官方智库的夹缝中生存。

（三）独立性差，受主管部门影响

智库机构的独立性较差，且由于多数智库机构都是对应有关党政部门的，因此有些政策的制定是对领导负责而不是向公众负责。虽然智库参与决策往往由项目制方式进行，但是政府部门仍然在较大程度上决定决策的方向，导致研究出来的结果更多的是维护政府原有的政策方向，甚至是对政策进行解释、补充、完善和丰富。部分智库研究人员没有自己独立的话语权，不能独立的发表观点，导致其本应专业化的决策受到政治权威的一些牵制，使决策不够客观理性。

（四）缺乏相对客观的评价体系

智库发展受到政治体制、经济体制以及政府决策体制的影响，智库的成果更多是为了政府的施政服务，评价的主体是领导人或者决策者，而不是第三方或者大众，那么就容易主观，失去客观依据和评价。且由于一些官方智库、社团智库等与主管部门的密切关系，做出的决策建议对现实领域的贡献无论好坏都很难被客观的衡量，又因为许多决策问题本身的综合性和复杂性，进一步加大了贡献的测量难度。因此，需要找到评价指标体系，对智库的贡献进行尽可能客观的评价。

（五）信息通道不畅，机构间网络缺乏

一方面政府等部门对智库的需求还未得到足够的挖掘，导致其决策的咨询信息不能很好的传达给各类智库机构，另一方面，智库机构各自擅长的研究领域也不能为政府等部门所知，导致智库业整体信息通道不畅。政府需要决策咨询时，很多智库机构得不到其需求信息，智库机构有研究咨询能力也不被政府等单位所知。加上智库决策的一定保密性特性，很多智库机构研究的内容并不为其他机构所知，他们之间的了解相对较少。此外，存在于各个政府、企事业单位和科研院所内分散的智库机构之间联系较少，他们之间的联系网络严重缺乏，甚至存在人为的割裂联系的情况，导致他们不能够形成协同合作的合力。各个智库单打独斗，势必使各其研究水平、服务水平不能得到有力的发展，也不能通过拿到重大的决策咨询项目。

（六）自身建设不足，研究人员水平亟待提高

主要体现在政府自有的智库人才相对匮乏，主要是写材料出身，缺乏自身高度化的思考和前瞻性的研究；其他类型的智库囿于自身条件，达不到集中的调研考察，人员研究的目标性分散，针对某一项政策或者问题形成的结果可能较少，形不成有效的影响。且智库人员一旦进入智库机构，往往能进不能出，并且受到该智库机构研究领域及影响力的影响，导致智库机构不能有效利用人力资本，不能很好的激发智库从业人员的积极性和创造性。

（七）经费来源单一，支持力度不够

智库经费往往来自于构建智库的上级部门，也有少量来自社会。我国大量的智库机构虽然是独立于政府部门的研究机构，但是一部分成员是政府公务员身份，其他成员往往具有事业单位编制，其经费来源往往是来自政府的支持和拨款。在具体的项目经费方面，一般是政府在项目招标后将经费落实到智库机构。而大学内的智库机构往往是有大学的经费支持，再辅以项目课题费用来支撑；社会团体型智库一方面通过会员费获得一部分经费支持，并通过获得项目经费来支撑，而企业智库机构往往是其依托的大企业支持或仅仅通过纵向或者横向项目经费来支撑的。相比较而言，官方和半官方智库的经费来源主要为政府，有些研究经费不能得到满足，而企业智库的经费来源更加单一，囿于其规模和影响力，其发展经费也较为紧张。

三、现代智库在地区决策中的提升策略

（一）积极支持各类智库快速健康发展

积极支持不同类型智库快速健康发展是促进山东省决策基础和关键。解决官方智库独大，其他类型智库发展不均衡的问题，是促进地区决策优化的基础。经过几十年的发展，山东省的官方智库在为政府决策建言献策方面已经积累了大量的经验和人才，但是我们也看到了其存在的问题，而社会团体、高校科研院所及企业智库的全面发展能够在一定程度上解决决策方案来源单一、观点固化等问题，从而更大范围内寻找决策支持。其中，应当着重发展社团型智库和企业型智库，为这两类智库的发展提供政策支持。社团型智库因其汇聚行业专家，成为解决行业、地区、专业问题的重要平台。随着各类社团与政府的彻底脱钩，鼓励各类社团建设专家队伍，将更多决策机会向社团型智库开放，从而鼓励其积极对政府决策提供专业化调研和对策建议。企业型智库近年来发展迅速但规模过小，具有良好的智库基础，但因其规模过小，不能承载较为全面和较高高度的决策咨询项目，因此对其进行一定的政策扶持，并允许其联合承担政府的咨询决策项目，从而充分利用其研究力量，为政府决策服务。

（二）扩宽政府决策征询面，优化决策咨询流程

各级各类政府要充分重视现代智库在决策方面的优势，积极扩宽政府决策建议的征询面，改变决策咨询的路径依赖，面向社会广泛征询决策建议，重视不同类型的智库在决策方面的优势。同时要将更多的决策问题拿出来向社会征集建议意见，从而促进决策科学化、民主化。山东省已于2013年12月出台了“政府向社会力量购买服务办法”，明确了各级政府向社会购买技术服务及政府履职所需辅助性事项等的各主要事项的规定，在具体操作时，

应当对选题、招标、项目研究阶段管理、结题、经费管理等多方面进行决策流程的优化，注重将经费的支付与监督的各个过程相结合，尤其是要对后续效果与费用挂钩，从而确保政府决策部门及现代智库在参与政府决策方面都有明确的制度可以依循。

（三）尝试构建省级智库协同机构或平台

为解决智库供给和政府决策需求不匹配以及决策参谋过程有待优化的问题，建议在我省构建区域性智库协同机构或宏观管理平台。对各级各类政府的决策项目的招标信息进行统一公开招募，由管理机构组织招投标活动，并促进经费落实、政策推动相关事宜，从而确保智库机构能够得到较为充足的经费支持。目前，省内智库机构联系最为紧密的社科联、科协、软科学办公室等平台已经初步搭建了智库机构的沟通网络，但是仍然存在条块分割等问题，因此还需要进一步构建一个覆盖面广，决策咨询项目更全面更多样的智库协同机构。该机构主要整合政府决策需求和智库供给信息，进行招标管理及经费管控，为各级各类智库争取政策支持和经费支持，定期撰写智库发展报告，整合智库研究成果，为政府管理智库建言献策。

（四）扩宽智库经费来源，改进经费管理方法

逐渐实现官方智库与隶属部门的脱钩，智库从原有的从主管部门要经费改为通过投标方式获取经费支持和社会团体捐赠支持相结合的方式来进行。尝试将智库的经费投放与效果相结合，通过加强智库项目研究成果的评审力度，检验智库决策的效果后再行支付各类经费。课题提出部门即智库产品的需求方首先对研究项目的研究经费和成果购买费用做出预算，将主要费用分几次打给智库研究平台。首次经费用来进行招标活动，二次经费对中标的智库机构进行初步的经费支持，这两次的费用一般不超过整个经费的百分之五十。智库机构参与研究项目投标时，要自行投入一部分经费参与研究，获得成果后依据成果的评价获得经费补贴。招标单位根据研究进展进行第三、第四次追加投资，直至研究成果结题验收后，支付课题经费达到总量的百分之八十。随后一年或约定的时间之后，根据研究成果的应用情况，招标单位再支付剩下的经费或者追加更多的经费。对于研究的重大成果，政府等有关部门还可以进行单独的奖励。以上这种经费运营模式要与多次成果检验模式相结合，综合运营的效果更加经济有效的实施经费管理，使项目经费用在刀刃上。此外还要鼓励各大企业或团体为智库机构捐资，从税收方面对捐资机构进行减免，从而为智库机构带来另外一类资金来源。

(五)构建智库研究成果的数据库

因为智库研究成果经常是面向政府或企业等机构的策略建议，具有一定的保密性和专属性，因此目前很多智库研究成果还不能实现成果的公开和共享。这虽然是智库成果的特定属性决定的，但是却影响了智库研究成果在社会范围内的推广和知识的共享。各类智库的研究成果往往通过一些不合理的方式流散在互联网上，被无偿的使用甚至被曲解。另外一些极具价值的智库研究成果又因为保密措施得当，没有公开。政府应当着手构建一个专门的智库研究成果数据库，将各类智库研究成果的选题和部分重要的可公开的内容进行有选择的共享。这种共享可以是付费的形式，也可以定期出版智库研究成果目录及内参，对智库研究成果进行评估和指引，对价值较高的决策方案进行广泛的宣传，从而实现智库研究成果的规范管理。

（六）多种方式提高智库研究人员素质

通过严格的人才选拔机制吸纳更多具有知识和经验的研究人员，真正聘用那些具有较高学术造诣及实践经验的专家进入到智库队伍中，形成经验与知识互补的研究人员队伍。对现有人员进行严格的考核，以促进其研究效率的提升和效果的改进。对于一些不具有研究能力的人员，也要形成淘汰机制。鼓励和支持智库研究人员进行跨区域交流和出国学习，制定人才地方及企业实践培养的方案，允许一部分研究人员进入某地区及行业进行一线实践，

从而积累实践经验。通过构建专家会议等方式，促进智库研究人员之间的互相交流。逐渐形成具有较新知识结构、经验丰富的研究梯队，提升智库机构的人员素质。

（原文载于《辽宁行政学院学报》2015年第8期）

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