集体土地上房屋征收价格评估探讨

集体土地上房屋征收价格评估探讨

2016-01-26 10:25:18    来源： 中国不动产    作者：任信龙

依据评估对象所附着土地的性质，房屋征收价格评估分为国有土地上房屋征收价格评估和集体土地上房屋征收价格评估。相对前者，集体土地上房屋征收价格评估存在缺乏全国统一的法规政策及相关评估办法、无法体现市场价值、房屋重置价格名不副实等问题。采取有效措施，规范集体土地上房屋征收价格评估，促进集体土地上房屋征收工作顺利、有序、合法进行，已经成为当务之急。

面临三大难题

与国有土地上房屋征收价格评估相对规范不同，集体土地上房屋征收价格评估主要存在三大难题。

难题一：没有全国统一的集体土地上房屋征收补偿法规政策及相关的价格评估办法。

集体土地上房屋征收的法规，目前多仅散见于一些条款，如《土地管理法》第47条、《物权法》第42条等法律条款中对集体土地上的地上附着物（房屋）的补偿作了原则性的规定，没有具体和独立的相关政策、法规。至于集体土地上房屋征收价格评估办法，一般由市县一级政府制定，且各地自成一体、各搞一套，难见上一级政府对集体土地上房屋征收价格评估办法作出一些具体的规定或意见，更没有国家层面的“尚方宝剑”。由于土地征收是地方财政的巨大利益所在，所以地方政府在制定这些价格评估办法时，难免出现一些以地方政府利益为重，忽视或侵害集体土地上房屋所有者权益的情况。而一些地方因征地发生的群体性事件、抗争事件等不时见诸媒体，与这些问题不无关系。

难题二：现行的集体土地上房屋价格评估方法无法体现集体土地上房屋的市场价值。

各地现行的集体土地上房屋价格评估方法一般是以房屋重置价格评估作为补偿的主要依据，而这些重置价格是以房屋的结构、档次、成新等来计算房屋补偿价格的，一般不考虑房屋的地段、用途等重要的市场因素，这是严重违背房地产市场价值规律的。

当然，集体土地上房屋由于其所占土地为集体所有，房屋所有者只有占有、使用的权利，没有收益、处分的权利，因此不能享受土地所带来的收益，这本无可厚非。问题在于，集体土地上房屋的收益是客观存在的，例如集体土地上房屋所有者的出租、经营等活动，都会给其带来收益。这一收益，在房屋不被征收前，房屋所有者是实际享用的。在房屋被征收时，不承认这一事实且不作任何补偿，在情理上就难以被接受。

那么，在房地产市场价值中，其收益（或超额利润）部分，究竟是归属于土地，还是归属于房屋呢？一种观点认为，房地产收益（或超额利润）分割时，应归属于土地，因为没有土地就没有房屋。按照这一观点，集体土地上房屋不考虑地段、用途等因素，是有根据的。另一种观点则认为，房地产收益（或超额利润）分割时，应归属于房屋，因为有了房屋，才有聚集的社会、经济活动，土地才会增值，其收益（或超额利润）因房屋而带来。据此观点，集体土地上房屋征收价格评估应考虑地段、用途等因素，这样才能体现其市场价值。

房地分割价值问题的争议，有如“先有鸡还是先有蛋”一样，至今尚无定论。因此，对这一问题的认识，可以借鉴一下国有土地上房屋“住改非”的政策。所谓“住改非”，一般都是临街的一楼住宅开店经营用作非住宅用途的房屋，其产权性质是住宅，但实际用作非住宅经营的房屋。在征收补偿中，有一条很重要的原则，就是凭权证补偿。按此，“住改非”房屋在被征收时应按权证“住宅”补偿。然而在实际征收中，各地都有很大的突破，往往对“住改非”的房屋补偿高于其“住宅”的补偿。这种实事求是的做法，极大地化解了矛盾，保障了征收工作的顺利进行。因此，为了充分体现集体土地上房屋的市场价值，保障集体土地上房屋所有者的客观权益，房屋补偿价格评估应适当考虑房屋的地段、用途等市场因素。

难题三：各地公布实行的房屋重置价格，多数不是真正意义上的房屋重置价格，仅仅是重置价格组成中的某一项。

所谓房屋重置价格，是指同一建筑结构、同一档次等级的房屋在价值时点所发生的必要支出及应得利润，简单地说，就是重新购置或建造的价格。它应包括土地费用、前期费用、建筑安装费用、配套费用以及管理费、利息、利润、税金等。而从目前各地政府公布施行的集体土地上房屋的重置价格来看，极大多数没有完全包括这些项目，公布施行的房屋的重置价格仅仅是上述这些项目中的一项——建筑安装造价。

如《杭州市集体土地房屋拆迁补偿办法》规定，房屋重置价格为房屋补偿总额除以房屋补偿面积。而房屋补偿总额是由房屋补偿总分与分值之积组成的。房屋补偿总分包括房屋的主体（分钢筋混凝土结构、砖混结构、砖木结构、木结构、简易混合结构五大类）、门窗、楼地面、水电等五项。在这些分值标准中，反映的是不同结构房屋的建筑安装工程造价。以砖混结构为例，按照该市制定的标准，补偿金额最高为1360元/平方米。可见，这些规定政策，只考虑了房屋的建筑安装工程造价，没有考虑建造房屋所必须的前期费用、配套费用、管理费、利息等。

当然，有人认为集体土地上建房，一般没有前期费用、配套费用，建造的资金一般也是由村民自行解决的，不产生贷款利息，至于管理费、利润、税金等无从谈起，这些事实是客观存在的。但作为一项政策规定，或从估价理论考量，从建造房屋的正常、必要的支出及应得的利润来考虑是必要的。房屋重置价格仅包括房屋的建筑安装造价，是不能客观反映集体土地上房屋的重置价值的，事实上影响、损害了集体土地上房屋所有者的利益。

三把钥匙解锁

上述三大难题的存在，客观上造成了大多数地方集体土地上房屋的补偿价格偏低的局面，成为引起“钉子户”“上访户”的重要原因，也是各地不时发生相关群体性事件的重要因素。要解决这些问题，笔者认为可以有三把解锁的“钥匙”。

一是国家尽快出台“集体土地上房屋征收补偿条例”和“集体土地上房屋征收评估办法”，使各地在集体土地征收中有法可依、有章可循。在国家尚未出台这些条例、办法前，各省（自治区、直辖市）可先行制定一些相关的政策和规定，这样至少可以使得一个省（自治区、直辖市）辖域内各市、县（区）内自行一套的集体土地上房屋补偿政策和价格评估办法得以规范，尽可能地避免同一省份内因政策、方法规定不一导致补偿价格高低各异而形成不稳定因素。这也有利于维护社会和谐、稳定发展，从而促进集体土地上房屋征收工作的顺利、有序进行。

二是各地在现行的价格评估方法上应考虑集体土地上房屋的地段、用途等因素，以体现集体土地上房屋的市场价值。具体来说，可以按地段等级制定一个地段差价，在现有的房屋重置价格上加上地段差价就是集体土地上房屋的补偿价格。在土地收益（或超额利润）尚无定论前，可在现有的房屋重置价格中考虑房屋的正常利润，利润率可以根据房屋地段制定几个级别，以此来体现不同地段房屋的市场价值。

当然，也可以如国有土地上房屋征收评估一样，先用市场法等方法评估出房地产的市场价值，然后全额扣除或部分扣除土地的市场价值，得出集体土地上房屋的补偿价格。这里所说的全额扣除，是指将土地的收益（或超额利润）全额从集体土地上房屋的市场价值中扣除，房屋所有者不能分享土地所带来的收益（或超额利润），但在其房屋中已包涵其正常的利润；部分扣除是指将土地的收益（或超额利润）按一定的比例扣除，让土地收益（或超额利润）由集体、房屋所有者共享。根据国情，笔者是赞同后者的。用途因素也一样，可以考虑根据不同的用途制定一个用途差价，以此来体现不同用途的价格差异。

总之，对不同地段、不同用途的集体土地上房屋的补偿价格要有所区分，不能不论地段、用途等因素，不能只有一个补偿标准，搞平均主义、一刀切，这样才能体现集体土地上房屋的市场价值。

三是让集体土地上房屋的价格评估真正体现房屋重置价格的涵义。集体土地上房屋的重置价格应包括房屋建造的前期费用、建安造价、配套费、管理费、利息、利润等，而不能像目前多数地方施行的一样，仅仅包括建安造价一项。现行的这种重置价格，严格意义上来说并不能称为重置价格，至多可称为不完全房屋重置价格。所以，集体土地上房屋价格评估应该与国有土地上房屋一样，包括房屋重置价格所有应有项目（除土地外），以保障集体土地上房屋所有者得到全额补偿。

（作者单位：杭州永正房地产土地评估有限公司）