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未受举报事项侵害的举报人申请行政复议或提起行政诉讼的资格分析 作者‖黄璞琳 本文系全国工商行政管理行政复议有奖征文二等奖论文，部分内容刊于《中国工商报》2010年2月6日第3版。 近年来，江西省工商系统出现多起因未按时答复实名举报人或者作出“经查证举报失实”的答复，而被实名举报人申请行政复议或提起行政诉讼的案件。相关举报人有点象公益举报人，但又有自己的经济诉求：他们向工商机关署名举报辖区内经营者实施了违法经营行为，要求工商机关组织查处、给予答复并按规定给付举报奖励，但他们并未受被举报的违法经营行为侵害。本文想从两个案例入手，对此类未受举报事项侵害的举报人是否具备行政复议申请人资格或行政诉讼原告资格，进行法理分析——受举报事项侵害的公民、法人或其他组织，向行政机关举报违法行为，请求行政机关保护自己权益、查处违法行为时，行政机关相关的处理行为或不予处理行为，均与该举报人存在法律上的利害关系，该举报人具备行政复议申请人资格或行政诉讼原告资格，本文不再赘述。为行文方便，如无特别说明，本文所称的“举报人”，均是指实名举报他人违法行为、要求行政机关查处但自己并未受举报事项侵害的举报人。 ‖案例一：南昌人邓某于2009年5月10日向南城县工商局实名举报南城县某茶油厂在其生产销售的茶油的包装上，使用了“绿色食品”字样，侵犯“绿色食品”注册商标专用权，要求工商局依法查处后，对举报人履行书面答复和给付举报奖励的法定职责。邓某在举报信中未主张自己权益受被举报人侵害。邓某认为南城县工商局自收到举报信息后的60日内，对举报信息未履行书面答复和给付奖励的法定职责，违反了《信访条例》第二十二条、第三十二条、第三十三条的规定，侵害了其获得行政答复和行政奖励的合法权益，于2009年7月30日向抚州市工商局申请行政复议，要求责令被申请人对举报信息履行行政答复和行政奖励的法定职责。 ‖案例二：南昌人邓某于2009年4月27日向金溪县工商局实名举报位于金溪县的某米业有限公司，称该公司2009年3月19日生产的15kg装大米，使用了绿色食品标志（编号LB-03-0411141693A），违反了《江西省反不正当竞争条例》第六条、《商标法》第五十二条，应依据《江西省反不正当竞争条例》第二十七条、第三十条和《商标法实施条例》第五十二条给予行政处罚。邓某要求金溪县工商局依法查处被举报人，依法给予举报奖励，并予以书面答复。邓某在举报信中也未主张自己权益受被举报人侵害。 金溪县工商局接举报后，对举报事项组织开展调查。经查实，被举报人于2004年11月16日、2008年1月15日，分别获中国绿色食品发展中心许可使用绿色食品注册商标标志及相关编号（每次许可使用期均为3年）。金溪县工商局认为：（1）被举报人在包括2009年3月19日在内的以上期限内使用绿色食品标志，不违反《江西省反不正当竞争条例》第六条、《商标法》第五十二条的规定，被举报人不存在商标侵权行为，邓某举报失实。（2）根据《江西省工商行政管理机关举报经济违法案件有功人员奖励办法（试行）》第二条、第四条、第九条的规定，实名向工商行政管理机关举报经济违法活动，经工商行政管理机关查证属实依法作出处罚且罚没款已全部上缴国库后，经省工商局审核同意，方可发放举报奖励，邓某举报失实，依法不能得到举报奖励。2009年4月30日，金溪县工商局以邮寄《回复函》方式，将以上结论向邓某作了书面答复。 邓某认为：被举报人在获得绿色食品标志新编号后，仍然使用绿色食品标志老编号，有欺骗误导消费行为，金溪县工商局的《回复函》查明事实不清；《回复函》未载明“不能给予举报人奖励”的法律依据，适用法律错误；《回复函》没有发文字号等内容，不符合《国家行政机关公文处理办法》第十条第（三）项规定，违反了法定程序。据此，邓某认为金溪县工商局侵害了其获得行政奖励的合法权益，于2009年7月22日向金溪县人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告于2009年4月30日给原告的回复函，责令被告对原告2009年4月27日举报信息重新履行书面答复和奖励的法定职责。 一、现行法律法规有关行政复议申请人资格或行政诉讼原告资格的规定 申请人资格或原告资格，与受案范围密切相关。《行政复议法》第五条的规定：公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。因此，除法律明确规定行政复议决定为最终裁决的外，行政复议与行政诉讼的受案范围应当是一样的，只不过，法律法规规定复议前置的行政案件必须先申请行政复议，对行政复议决定不服的再提起行政诉讼，而其他行政案件则可选择申请行政复议或者直接提起行政诉讼。 根据《行政复议法》第二条、第六条和第八条、《行政诉讼法》第二条、第十一条、第十二条（本文所引均为1989年的《行政诉讼法》条文）以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第一条的规定，不服国防、外交等国家行为、内部行政行为、民事纠纷调解处理行为的，不属行政复议和行政诉讼的受案范围；不服对公民、法人、其他组织的权利义务产生实际影响的具体行政行为的，属于行政复议和行政诉讼的受案范围，但法律规定行政复议决定为最终裁决的不能提起行政诉讼，法律法规规定复议前置的应当先申请行政复议。 《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第（三）项，要求行政复议申请人与具体行政行为有利害关系，要有具体的行政复议请求和理由。《行政诉讼法》第四十一条第（一）项、第（三）项也要求，行政诉讼原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，要有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条则明确规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。该解释第十三条列举了四类与具体行政行为有法律上利害关系的情形。 基于以上规定，行政复议申请人资格或行政诉讼原告资格，可以概括表述为：认为自己的合法权益被具体行政行为侵犯，且该权益与该具体行政行为之间有法律上利害关系[注1]的公民、法人或其他组织或其权利承受者，具备行政复议申请人资格或行政诉讼原告资格，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。 二、行政机关对举报事项未作答复或未进行核查的不作为，或者行政机关对举报事项的核查结论，与举报人获得举报奖励权之间，存在法律上的利害关系吗？ 《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》（国发［2001］11号）、财政部《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》，财政部工商总局质检总局以财行〔2001〕175号文件印发的《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办法》，对奖励举报有功人员作了相关规定。江西省财政厅、工商局、质监局以赣财行[2003]57号文件印发的《江西省举报制售假冒伪劣商品违法犯罪活动有功人员奖励办法》，江西省工商局以赣工商办字[2007]6号文件印发的《江西省工商行政管理机关举报经济违法案件有功人员奖励办法（试行）》，则分别规定了奖励举报制售假冒伪劣商品违法犯罪活动有功人员、奖励向工商机关举报经济违法案件有功人员的具体条件、办法和标准：要求举报事项经工商、质监机关办案查证属实依法作出处罚，且罚没款已全部上缴国库后，由办案机关履行报批程序后，对举报有功人员给予一次性奖励，其中，对举报制售假冒伪劣商品违法活动经执法机关认定违法商品货值在一万元以上的有功人员，按办案机关查获的假冒伪劣商品货值大小给予奖励；对向工商机关举报其他经济违法案件的有功人员，按罚没款入库额的0-6%进行奖励（因特殊原因无罚没款或罚没款较少但社会影响巨大的已作处罚个案，可视情给予举报人员2000元以下的奖励）。 基于以上规定，符合条件的举报人依法享有获得举报奖励的权利；基于实名举报行为，举报人可期待获得举报奖励。但该期待中的获得举报奖励权，与工商机关对举报事项未作答复或未进行核查的不作为之间有法律上的利害关系吗？与工商机关对举报事项的核查结论之间，有法律上的利害关系吗？ “与具体行政行为有法律上的利害关系”，应当是指具体行政行为对公民、法人和其他组织在法律上的权利义务，已经或者必定产生有利或不利的实际影响[注2]，二者在法律上有直接的因果关系[注3]。这种因果关系是一种事实的关系，而不是一种可能的关系[注4]；是直接的，已经发生或者必将发生的关系[注5]，不包括“可能的影响”或“间接的因果关系”。直接影响，是指具体行政行为与当事人认为被侵害的合法权益之间，无需任何其他因素介入即可成立直接因果关系，即合法权益受到影响是行政行为直接造成的，而不是通过其他法律关系作为中介而产生的。间接影响，是指合法权益受到影响与具体行政行为之间至少需要一个其它因素的介入，方能建立起因果关系[注6]。直接影响，意味着当事人主张的合法权益，是客观现实存在的权益，是当事人已实际取得的合法权益，而不是可期待的权益[注7]。 如，法定继承权在继承开始前，仅是一种可期待的权益，只有当法律规定的法律事实发生时才能实现，即发生被继承人死亡且有遗产的事实，被继承人没有立遗嘱或遗赠处分遗产的事实，继承人没有丧失继承权的事实等，只有当这些事实都具备的情况下，继承人的法定继承权才能得以实现，否则就不能实现。2002年3月，加拿大籍华人田××向北京市某区人民法院提起行政诉讼，要求撤销北京市某区民政局为其已故父亲去世前与郑××办的结婚登记，理由是其父患有法定的禁婚疾病，不符合法定结婚条件，被告为其父与郑××办理结婚登记，导致其父遗产部分被他人分割，侵害了其继承权。法院经审理认为，婚姻登记机关为原告的父亲与郑××办理结婚登记行为，系婚姻登记机关与结婚登记申请人之间的行政法律关系，原告田××与该行政行为没有法律上的利害关系，不具有行政诉讼原告的主体资格，裁定驳回原告田××的起诉[注8]。法院之所以如此裁判，是因为原告田××对其父财产的法定继承权，在其父健在的的情况下，仅仅是一种法律上可期待的权益，将来可能实现也可能无法实现，在未转化为已实际取得的合法权益的情况下，婚姻登记机关为其父颁发结婚证的行为不构成对其权利的直接影响[注9]。 又如，某地政府出台招商引资奖励政策，对成功招商引资并产生效益的，由政府从该招商引资项目获得的财政收益中，对招商引资介绍人进行奖励。某人介绍外地朋友来该地投资，但相关投资项目因环保部门未予通过环评而未能成功。该招商引资人基于其招商引资行为，有可能会获得政府招商引资奖励，但在招商引资项目成功并产生效益前，其获得招商引资奖励仅是一种可期待的权益，此权益与环保部门不予通过环评行为之间并无法律上的利害关系，此人对环保部门不予通过环评行为也不具备行政复议申请人资格和行政诉讼原告资格。 再如，某企业因安全生产问题被安全生产监管部门责令停业整顿并处罚款，致使该企业无力偿还到期债务的。该企业债权人的债权受损与安全生产监管部门对该企业的处罚有一定的关系，但二者在法律上并无直接因果关系。因此，该企业的债权人以安全生产监管部门对该企业的处罚损害其债权实现为由，申请行政复议或提起行政诉讼时，复议机关和法院就应当不予受理或者应当驳回。 实名向工商机关举报经济违法案件的人员，有期待获得举报奖励的权益。但只有在工商机关查证举报属实，依法对被举报人作出处罚，罚没款收缴到位，并具备其他奖励条件的情况下，该举报人期待的获得举报奖励权才能实现。受理举报的工商机关对举报事项未作答复或未作核查的不作为，或者就举报事项所作的核查结论，对举报人获得举报奖励的影响只是一种“间接可能因素”，与举报人此时期待的获得举报奖励权之间，仅存在间接因果关系，而无直接的因果关系，不存在法律上的利害关系。不管是案例一，还是案例二，邓某主张的获得举报奖励权，与南城县工商局对举报事项未作答复之间，与金溪县工商局作出的举报失实的核查结论之间，均无法律上的利害关系；邓某以获得举报奖励权被侵害，申请行政复议或提起行政诉讼的，应当不予受理或者予以驳回。 三、举报人能以获得举报答复权被侵害为由，对行政机关未作答复的不作为，申请行政复议或提起行政诉讼吗？ 我国宪法第四十一条第一款规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。因此，自身未被违法行为侵害的公民，向相关国家机关举报该违法行为，并提出查处该违法行为建议的，属于行使宪法保障的公民政治权利（公民建议权）。国家机关收到公民提出的查处违法行为的建议后，负有接收公民建议、处理公民建议的法定职责；相关国家机关若拒绝接收公民建议，或者拒绝处理公民建议，则构成对宪法所保障的公民建议权的侵犯；但只要国家机关接收并处理了公民提出的建议，则无论该公民对处理结果是否满意，该公民建议权均获实现。 《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十九条规定，工商行政管理机关收到投诉、申诉、举报，经核查决定不予立案的，应当将不予立案的结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人；第五十八条规定，工商行政管理机关对投诉、举报、申诉所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、申诉人、举报人。据此，具名向工商机关举报经济违法行为，但自身未被该违法行为侵害的举报人，只要进行了具名举报，便取得了依法获得举报答复的权利；相应地，收到具名举报的工商机关，则负有依法核查、处理，并将处理结果告知、答复具名举报人的法定职责。不过，具名举报人此项获得举报答复的权利，属于程序性权利，而非实体性权利。也就是说，工商机关对举报事项，未向具名举报人履行告知、答复义务的，属侵犯具名举报人获得举报答复权这一程序性权利的不作为；工商机关将处理结果告知、答复了具名举报人，具名举报人要求查处违法行为的建议权、获得举报答复权便获实现，具名投举报人即使对答复内容不满意，也不能否认其要求查处违法行为的建议权、获得举报答复权已获实现。 不管是行政复议申请人，还是行政诉讼原告所主张的“合法权益”，均未限定为实体权利。中国人民大学法学院肖建国副教授就认为，行政诉讼原告所主张的被具体行政行为侵犯的合法权益，并不仅指实体权利，也包括程序权利[注10]。未受举报事项侵害的公民、法人或其他组织，向工商机关具名举报经济违法行为时，工商机关不作答复的，就直接侵犯了举报人获得举报答复的“程序权利”，侵犯了举报人请求查处违法行为的建议权，相关举报人便具备行政复议申请人资格和行政诉讼原告资格。如果行政机关对举报事项作出答复，则举报人的获得举报答复权、请求查处违法行为建议权均获实现，该举报人以答复内容侵犯其获得举报答复权、请求查处违法行为建议权为由，申请行政复议或提起行政诉讼的，就因没有事实根据而应当不予受理或者应予驳回。案例一的邓某，以南城县工商局对其举报事项未作答复的不作为，侵害其获得举报答复的合法权益为由，申请行政复议的，复议机关应当依法予以受理。 有人认为：向工商机关具名举报经济违法行为，但自身未被该违法行为侵害的举报人，享有的获得举报答复权，也属于宪法保障的公民建议权的一部分。因公民行使宪法权利中的建议权，而产生的宪政法律关系、信访法律关系，不属行政复议和行政诉讼的受案范围[注11]。 也有人认为：公民行使政治权利中与行政机关发生的关系，具有政治意义，而《行政诉讼法》第十二条明确将国家行为（政治行为）排除在受案范围之外。 还有人认为：我国宪法对宪法权利的保障，并未确立诉讼或复议救济途径，因此，只有在其他法律法规对特定宪法权利明确规定了行政诉讼或行政复议救济途径的情况下，才能申请行政复议或提起行政诉讼。 笔者认为，以上三种观点，都值得商榷： 首先，我国《行政复议法》和《行政诉讼法》规定受案范围时，对宪法权利被具体行政行为侵犯的案件，并无法条予以排除。公民在行使宪法权利中与行政机关发生的关系，也不仅仅属于宪政法律关系，还可能同时构成行政法律关系。如，公民向工商机关具名举报经济违法行为的，既存在保障公民建议权的宪政法律关系，又存在《工商行政管理机关行政处罚程序规定》所规制的行政法律关系。公民向工商机关具名举报经济违法行为后，所享有的获得举报答复权，既属于宪法权利，也属于依《工商行政管理机关行政处罚程序规定》所享有的程序性权利。 其次，公民政治权利与国家政治行为，是两个完全不同的概念。行政机关在处理普通公民行使政治权利中的行为，并不属于国家政治行为。如，集会、游行、示威，也是宪法保障的公民政治权利，而《集会游行示威法》第十三条就明确规定，“集会、游行、示威的负责人对主管机关不许可的决定不服的，可以自接到决定通知之日起3日内，向同级人民政府申请复议”。显然，公安机关不许可集会、游行、示威的行政行为，并不属于国家政治行为。 再者，按照依法治国、依法行政、建设社会主义法治国家的基本要求，不管其他法律法规对特定宪法权利，是否明确规定了行政诉讼或行政复议救济途径，当公民的宪法权利被具体行政行为侵害时，都应当提供行政复议或行政诉讼救济途径。 基于上述分析，笔者认为：举报人请求行政机关查处与国家机关或国家工作人员履行职责无关的违法行为的建议权、获得举报答复权，与行政机关对该举报事项不作处理、不作答复的不作为之间，存在法律上的利害关系；举报人认为行政机关对举报事项不作处理、不作答复，侵害其请求查处的建议权、获得举报答复权，申请行政复议或提起行政诉讼的，该举报人具备行政复议申请人资格或行政诉讼原告资格。举报人期待的获得举报奖励权，与行政机关对举报事项未作答复或未作处理的不作为之间，或与行政机关就举报事项所作的核查结论之间，均无法律上的利害关系；举报人认为行政机关对举报事项未作答复或未作处理，或者作出的核查处理结论，侵害其获得举报奖励权，申请行政复议或提起行政诉讼的，应当不予受理或予以驳回。 注释：（略） |
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